Jumat, 24 Juni 2011

HUBUNGAN HORIZONTAL ANTARA LEGISLATIF DAN EKSEKUTIF

A. LATAR BELAKANG PERMASALAHAN
Berbagai Permasalahan Dalam Pelaksanaan UUD 1945 Hasil Amandemen UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang merupakan hasil perubahan selama empat kali, masing-masing pada tahun 1999, 2000, 2001 dan 2002 menjadi pedoman dalam penyelenggaraan negara. Pada pelaksanaannya ternyata UUD 1945 hasil amandemen dihadapkan pada berbagai masalah. Pandangan yang muncul ialah adanya sementara pihak menginginkan kembali ke UUD 1945 yang asli, atau sebelum diamandemen; dan ada pula pihak yang menghendaki penyempurnaan terhadap hasil amandemen UUD berdasarkan pengalaman dalam pelaksanaannya, yang meskipun belum berjalan namun telah menunjukkan adanya berbagai permasalahan.
Beberapa masalah yang menonjol diantaranya indikasi perlu dilakukan reposisi kekuasaan kehakiman (Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial); dan perlu pelurusan format sistem ketatanegaraan (MPR, DPR dan DPD serta MK dan MA), di samping juga peletakan sistem presidensial untuk menjadi lebih wajar (tidak menjadi dominasi DPR). Berbagai persoalan lain seperti hak Presiden untuk menyusun kabinet, pengangkatan pejabat-pejabat yang harus mendapat persetujuan DPR sampai pada proses persetujuan duta besar asing di Indonesia serta hal-hal lain juga muncul ke permukaan. Namun, pada kondisi sekarang, substansi pokok dalam usul amandemen kelima yang sudah mengemuka adalah mengenai struktur legislatif, untuk penegasan peran legislasi dan pengawasan DPD sebagai lembaga legislatif dalam sistem ketatanegaraan kita.

B. KAJIAN PUSTAKA
1. REFORMASI SISTEM KETATANEGARAAN MELALUI AMANDEMEN UUD 1945
Konsensus politik bangsa dalam perubahan sistem ketatanegaraan dapat dilihat dengan perbandingan struktur atau konstruksi kekuasaan di Indonesia saat sebelum dan sesudah perubahan UUD 1945. Sebelumnya, kita mengenal MPR sebagai Lembaga Tertinggi Negara sedangkan Presiden, DPR, DPA, MA dan BPK merupakan Lembaga Tinggi Negara dengan kedudukan yang sama sejajar berada di bawah MPR. Selanjutnya berdasarkan perubahan UUD Negara Republik Indonesia, institusi tertinggi ialah UUD 1945 itu sendiri (yang sebelumnya adalah MPR), sedangkan semua lembaga-lembaga yang merupakan lembaga negara dengan kedudukan yang sejajar. Lembaga-lembaga itu ialah lembaga legislatif terdiri dari DPR dan DPD yang seluruh anggotanya bersama-sama berada dalam lembaga MPR; serta lembaga eksekutif yaitu Presiden; serta Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung sebagai lembaga yudikatif. BPK hadir sebagai lembaga pengawasan eksternal. Beberapa lembaga yang hadir berdasarkan perubahan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 juga adalah Komisi Yudisial, suatu komisi pemilihan umum dan suatu bank sentral.

2. DPR Dalam Konstruksi Sistem Ketatanegaraan Indonesia
·PELAJARAN DARI DUNIA INTERNASIONAL

Kita dapat belajar dari pengalaman negara-negara di dunia, dimana semangat dan fakta disintegrasi negara menjadi salah satu fenomena mondial yang terjadi pada dasawarsa 90-an. Cukup banyak negara yang pecah berkeping-keping dengan menimbulkan luka mendalam (sering disebut Balkanisasi). Tragedi itu tentu menjadi pelajaran berharga bagi bangsa Indonesia dalam upaya menjaga keutuhan dan kesatuan bangsa dan negara yang menjadi amanat luhur para pendiri negara. Kecenderungan lain yang terjadi di berbagai belahan dunia sejalan dengan gejala demokratisasi, adalah meningkatnya desakan agar daerah-daerah diberi peran lebih besar dan berarti di tingkat nasional, terutama dalam merumuskan dan mengambil putusan tentang kebijakan nasional yang terkait dengan kepentingan dan urusan daerah.

· PELAJARAN DARI PENGALAMAN MASA LALU
Selama ini dan telah berlangsung puluhan tahun, kedudukan dan kekuasaan pemerintah pusat terhadap daerah sangat besar dan sangat menentukan. Berbagai urusan dan kepentingan daerah ditentukan oleh pusat tanpa cukup mendengarkan dan mengakomodasi aspirasi dan kepentingan daerah. Kemajemukan dan kebhinekaan bangsa kurang dihiraukan sehingga banyak masyarakat di daerah merasa terabaikan dalam kehidupan nasional serta banyak daerah bahkan merasakan ketidakadilan dalam pemanfaatan sumber daya alam yang bersumber dari daerahnya, termasuk dalam pembangunan infrastruktur fisik yang paling nyata dirasakan sangat kurang di berbagai daerah yang secara geografis berada jauh dari pusat pemerintahan nasional. Akibat dari itu memunculkan gerakan separatis di berbagai daerah seperti Aceh dan Papua; kurang berkembangnya demokrasi, baik di tingkat nasional maupun lokal; serta berkembangnya gerakan kekecewaan dan protes di daerah-daerah dan menurunnya semangat partisipasi masyarakat. Kemajuan daerah tidak sebanding dengan perolehan dana hasil eksploitasi sumber daya daerah dan terjadi disparitas antar wilayah, kesenjangan pusat dan daerah dan antardaerah yang cukup lebar.
Pembahasan Pasca perubahan UUD 1945, memang masih menimbulkan pro dan kontra tentang pengaturan kelembagaan Negara berikut kewenangannya. Sebab, sekalipun dari segi substansinya, materi muatan UUD 1945 dinilai sudah mencerminkan paham “kedaulatan rakyat” tetapi dari segi sistem pemerintahan dan operasionalisasinya justru menimbulkan berbagai persoalan baru, baik menyangkut hubungan Presiden dengan DPR maupun dengan lembaga-lembaga Negara lainnya. Padahal seharusnya konstitusi mampu menciptakan suatu sistem yang dapat dipergunakan untuk menyelesaikan persoalan tata hubungan kelembagaan Negara itu dan upaya bangsa Indonesia mencapai tujuan nasionalnya.
Namun yang terjadi, justru aroma konflik antar lembaga negara, khususnya antara Presiden dengan DPR dalam penetapan kebijakan negara, penyusunan kebinet dan hubungan Pusat dengan Daerah yang sampai kini tetap menjadi isu-isu politik yang strategis, bersifat laten dan tidak mudah menyelesaikannya secara tuntas. Sebagai contoh, menurut Adnan Buyung Nasution (Forum, No.19, 16 Juni 2002, 70) para tukang amandemen di MPR sama sekali tidak memiliki konsep atau desain yang jelas tentang sistem pemerintahan yang dinilai terbaik buat Indonesia. Sehingga pasal-pasal UUD 1945 hanya asal tempel saja, amburadul, sangat pragmatis, campur aduk, tumpang tindih, kontradiksi, dan berlubang-lubang, yang akan menimbulkan polemik berkepanjangan di kemudian hari.
Demikian pula, dari hasil kajian tim amandemen Fakultas Hukum Universitas Brawijaya (2000, 32) yang menyimpulkan, antara lain amandemen tahap I hanya sekadar mewujudkan niat menggeser kekuasaan legislatif (legislative power) dari Presiden ke DPR. Sementara masalah fundamental tentang sistem ketatanegaraan dan ketata pemerintahan yang terbaik bagi Republik Indonesia sama sekali tidak tersentuh.
Keberadaan DPR untuk memperjuangkan aspirasi masyarakat (dan) daerah memiliki legitimasi yang kuat seperti halnya memberikan implikasi harapan yang kuat pula dari rakyat kepada lembaga DPR karena Anggota DPR secara perorangan dan secara langsung dipilih oleh rakyat melalui partai politik. Jelasnya, dapat dilihat dari sisi aspek keterwakilan dan dalam tata cara pemilihan Anggota DPR

2.PRESIDEN, MPR, DAN DPR
Dengan dilakukannya amandemen terhadap UUD 1945 ini, maka rakyat merupakan pemegang kekuasaan negara tertinggi dan kedaulatan rakyat ini ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara memisahkannya (separation of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip “check and balances”. Menurut pendapat saya, kedaulatan rakyat ini secara langsung diwujudnyatakan dalam Pasal 6A ayat (1) yang menyatakan bahwa:
“Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat” .

Pernyataan ini yang mengindikasikan bahwa rakyat tidak perlu lagi harus melalui MPR dalam memilih. Hal ini tentu lebih baik untuk mengoptimalkan dan meneguhkan paham kedaulatan rakyat yang dianut oleh negara Indonesia.
Dalam UUD 1945 hasil amandemen ini, bukan berati bahwa akan mengindikasikan hilangnya pelaku yang selama berlakunya UUD 1945 sebelum perubahan menjadi addresatnya karena UUD 1945 hasil amandemen memberikan batasan bahwa kedaulan rakyat ini tetap harus dijalankan berdasarkan UUD. Artinya bahwa ada hal-hal dimana kedaulatan tersebut tetap harus diserahkan pelaksanaannya kepada badan atau lembaga maupun hal-hal yang langsung dapat dilaksanakan oleh rakyat. Jadi dalam hal ini, UUD 1945-lah yang dijadikan dasar rujukan pelaksanaan kedaulatan rakyat kepada rakyat itu sendiri dan atau kepada berbagai lembaga negata, bukan MPR. Menurut pendapat saya, dengan penyerahan mandat dari rakyat ketangan eksekutif ini tidak menyebabkan hilangnya kedaulatan rakyat karena secara politik, eksekutif tetap harus bertanggungjawab kepada rakyat.
Namun demikian, MPR tetap merupakan rumah penjelmaan seluruh rakyat yang juga tetap memegang kekuasaan legislatif, hanya saja setelah dilakukan perubahan, MPR menjadi terdiri atas dua lembaga perwakilan yang sederajat yaitu DPR yang mencerminkan prinsip perwakilan politik (political representation) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang mencerminkan prinsip perwakilan daerah (regional representaton) dari yang tadinya terdiri atas tiga yaitu DPR, Utusan Daerah, dan Utusan Golongan.
Selain itu, dalam perubahan UUD 1945 ini juga diatur ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi yang diberi kewenangan untuk melakukan pengujian atas Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar seperti ditentukan dalam pasal 24 ayat (1) yang berarti mencerminkan dianutnya asas pemisahan kekuasaan dan prinsip ‘check and balances’ antara cabang kekuasaan legislatif dan yudikatif. Namun demikian,menurut saya adanya perubahan-perubahan dalam UUD 1945 ini tidak menyebabkan bergesernya status MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Hal ini terlihat dari wewenang yang masih tetap dimiliki oleh MPR dalam Pasal 3 UUD 1945 setelah perubahan yaitu:
a. mengubah dan menetapkan UUD;
b. melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden;
c. memeberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD; serta
d. menetapkan Presiden dan/atau Wakil Presiden pengganti sampai terpilihnya Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana mestinya.
Dari wewenang yang dimiliki oleh MPR tersebut, memang telah terjadi perubahan dimana MPR yang semula memiliki kewenangan untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden menjadi terbatas pada wewenang melantik saja. Namun perlu diingat bahwa Presiden dan Wakil Presiden tetap baru dinyatakan sah mulai melaksanakan tugasnya apabila telah menandatangani surat pelantikan. Menurut saya, pergeseran yang terjadi tidak terlalu signifikan karena memang tidak memungkinkan rakyat secara keseluruhan yang melantik Presiden dan Wakil Presiden, sementara untuk proses pemilihan memang sudah sepantasnyalah seluruh rakyat dilibatkan. Apa yang dilakukan oleh MPR dalam proses pelantikan bagi saya tetap merupakan perwujudan dari kedaulatan rakyat itu sendiri sehingga MPR tetap dianggap sebagai lembaga tertinggi negara.
Begitu juga dengan wewenang MPR baik yang pertama maupun yang ketiga. Untuk wewenang pertama dalam kaitannya dengan hak mengubah dan menetapkan UUD, menunjukkan secara tegas bahwa presiden dalam memegang kekuasaan pemerintahan tidak terlepas dari produk MPR itu sendiri yaitu UUD (Pasal 4 Ayat (1)) yang artinya bahwa tetap berada dalam kontrol MPR itu sendiri. Begitu juga dengan wewenang memberhentikan Presiden atau Wakil Presiden menunjukkan bahwa MPR tetap memegang kontrol Presiden dalam menjalankan tugasnya walaupun terbatas berdasarkan UUD yang ditetapkannya. Hal ini sebenarnya merupakan perwujudan dari sistem presidentil yang dianut oleh UUD itu sendiri yaitu pemberhentian Presiden dan Wakil Presiden hanya dapat dilakukan karena alasan hukum dan menurut prosedur yang bersifat hukum pula.
Kedudukan Menteri dalam hal ini adalah tetap sebagai pembantu Presiden dalam menjalankan kabinetnya, dan menteri diangkat dan diberhentikan oleh presiden dan karena bertanggung-jawab kepada presiden, bukan parlemen, maka kedudukannya tidak tergantung parlemen. Disamping itu, para Menteri itulah yang pada hakikatnya merupakan pemimpin pemerintahan dalam bidangnya masing-masing, karena itu kedudukannya sangat penting dalam roda pemerintahan. Sehubungan dengan adanya mandat langsung dari rakyat dalam memilih Presiden dan Wakil Presiden posisi presiden dalam hal ini memang diakui cukup kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin stabilitas pemerintahan. Namun demikian, hal ini bukan berarti memberikan kesempatan timbulnya kekuasaan yang tidak terbatas karena UUD 1945 hasil perubahan tetap memberikan pembatasan jabatan Presiden paling lama dua periode yang masing-masing adalah lima tahun.
Disamping itu, beberapa badan atau lembaga negara dalam lingkungan cabang kekuasaan eksekutif ditentukan pula oleh independensinya dalam menjalankan tugas utamanya sehingga posisinya tidak berada didalam gambar karena dalam menjalankan tugas utamanya tidak boleh dipengaruhi oleh kepentingan politik pribadi presiden seperti Bank Indonesia sebagai bank sentral, Kepolisian Negara dan Kejaksaan Agung sebagai aparatur penegak hukum. Untuk menjamin hal tersebut, maka pengangkatan dan pemberhentian Gubernur dan Wakil Gubernur Bank Indonesia, Kepala Kepolisian Negara, Jaksa Agung, dan Panglima Tentara Nasional Indonesia hanya dapat dilakukan oleh Presiden setelah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat. Pemberhentian para pejabat tinggi pemerintahan tersebut tanpa didahului dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat hanya dapat dilakukan oleh Presiden apabila yang bersangkutan terbukti bersalah dan karena itu dihukum berdasarkan vonis pengadilan yang bersifat tetap karena melakukan tindak pidana menurut tata cara yang diatur dengan Undang-Undang.
Bila melihat dalam perubahan pasal 5 ayat (1) juncto pasal 20 ayat (1) dalam perubahan pertama UUD 1945 yang dipertegas lagi dengan tambahan pasal 20 ayat (2) perubahan pertama UUD 1945, UUD 1945 hasil perubahan ini belum sepenuhnya mewujudkan adanya pemisahan kekuasaan (seperation of power) sebagaimana telah disebutkan dimuka. Artinya bahwa pemisahan kekuasaan antara legislatif dan eksekutif memang belum sepenuhnya tercapai. Saya setuju dengan pendapat bahwa kekuasaan legislatif yang semula utamanya dipegang oleh presiden dengan persetujuan DPR telah dialihkan menjadi dipegang oleh DPR. Namun adanya frasa “dengan persetujuan bersama” dalam pasal 20 ayat (2) perubahan pertama UUD 1945 ini memberikan makna agar didalam membentuk undang-undang, DPR harus melaksanakannya dengan persetujuan atau bebarengan dengan Presiden sehingga mengimplikasikan bahwa undang-undang tersebut baru dapat terbentuk bila kewenangan tersebut dilaksanakan secara bersama-sama baik oleh DPR maupun Presiden.

C. KESIMPULAN
Perubahan Undang-Undang Dasar juga telah mengembalikan kedaulatan ke tangan rakyat, yang selama ini diselenggarakan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Ciri lain yang sangat penting juga ialah bahwa Presiden sekarang dipilih secara langsung oleh rakyat, tidak lagi oleh MPR. sebagai Lembaga Tertinggi Negara sedangkan Presiden, DPR, DPA, MA dan BPK merupakan Lembaga Tinggi Negara dengan kedudukan yang sama sejajar berada di bawah MPR
Kemajemukan dan kebhinekaan bangsa kurang dihiraukan sehingga banyak masyarakat di daerah merasa terabaikan dalam kehidupan nasional serta banyak daerah bahkan merasakan ketidakadilan dalam pemanfaatan sumber daya alam yang bersumber dari daerahnya, termasuk dalam pembangunan infrastruktur fisik yang paling nyata dirasakan sangat kurang di berbagai daerah yang secara geografis berada jauh dari pusat pemerintahan nasional.

E. DAFTAR PUSTAKA
[1]Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, Makalah disampaikan dalam Simposium Nasional yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan HAM, Denpasar 14-18 Juli, 2003.
[2]Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2002, hal. 2.
[3]Maria Farida Indrati S, “Ilmu Perundang-Undangan Jilid 1
http://gofartobing.wordpress.com/2007/10/05/kedudukan-lembaga-negara-pasca-amandemen-uud-1945/

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar