Jumat, 24 Juni 2011

HUBUNGAN DPR DENGAN BPK

A.Latar Belakang
UUD 1945 memberikan posisi yang sangat tinggi pada BPK sebagai suatu lembaga negara sendiri. Tugas BPK adalah untuk memelihara transparansi dan akuntabilitas seluruh aspek keuangan negara. BPK bertugas untuk memeriksa semua asal usul dan besarnya penerimaan negara dari mana pun sumbernya. BPK bertugas untuk memeriksa dimana uang negara itu disimpan. BPK sekaligus bertugas untuk memeriksa untuk apa uang negara tersebut dipergunakan. Sebagaimana akan dibahas lebih lanjut dalam bagian kedua, keuangan negara di Indonesia bukan saja tercermin pada APBN dan APBD. Keuangan negara itu juga tercermin pada kegiatan BUMN dan BUMD, yayasan, dana pensiun maupun perusahaan yang terkait dengan kedinasan. Bahkan, keuangan negara juga mencakup bantuan atau subsidi kepada lembaga sosial milik swasta.
Dewasa ini, tujuan pemeriksaan BPK adalah untuk memperbaiki tata kelola keuangan negara yang kurang baik selama masa pemerintahan Orde Baru. Perbaikan tata kelola keuangan negara tercermin dalam Paket tiga Undang-Undang Keuangan Negara tahun 2003-20041. Buruknya tata kelola keuangan negara dalam masa Orde Baru telah merupakan salah satu faktor penyebab terjadinya krisis ekonomi Indonesia pada tahun 1997-98. Belum baiknya transparansi dan akuntabilitas fiskal sekaligus merupakan salah satu faktor penyebab akan lambannya pemulihan kegiatan ekonomi Indonesia dalam 10 tahun terakhir dan belum baiknya governance BUMN serta BUMD.
Transparansi dan akuntabilitas keuangan negara diperlukan untuk mewujudkan empat aspek sasaran perbaikan sistem sosial Indonesia, terutama sejak era reformasi setelah runtuhnya pemerintahan Orde Baru. Sasaran yang pertama reformasi itu adalah untuk menggantikan sistem politik yang otoriter dengan demokrasi. Demokrasi politik bukan saja meniadakan peran aktif TNI/POLRI dalam kancah politik, menjamin kebebasan bersuara dan berserikat, menyelenggarakan pemilihan umum yang jujur serta adil secara periodik. Demokrasi juga menuntut transparansi dan akuntabilitas keuangan negara agar rakyat melalui DPR/DPRD dapat menggunakan hak bujetnya. Sasaran kedua reformasi adalah untuk menggantikan sistem pemerintahan yang sentralistis dengan memberikan otonomi luas kepada kabupaten/kota. Sistem sosial Indonesia yang majemuk memerlukan transparansi dan akuntabilitas fiskal sebagai perekat bagi terpeliharanya keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia agar tidak ada rasa curiga maupun kecemburuan antara satu kelompok dan daerah dengan kelompok dan daerah lainnya.
Sasaran ketiga dari reformasi adalah untuk menggantikan sistem ekonomi yang mengandalkan perencanaan terpusat dan campur tangan pemerintah yang berlebihan dengan sistem yang semakin banyak menggunakan mekanisme pasar dan memasuki persaingan global. Sistem perencanaan terpusat dan campur tangan Pemerintah yang berlebihan dimasa lalu itu telah menghasilkan distorsi dan inefisiensi maupun korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Sebaliknya, mekanisme pasar hanya dapat berjalan secara efektif dan efisien jika ada transparansi dan akuntabilitas pelaku ekonomi, termasuk negara. Liberalisasi, deregulasi, privatisasi Orde Baru hanya memindahkan hak monopoli dari sektor negara kepada segelintir kroni penguasa yang tidak punya modal, keahlian, maupun pengalaman. Jika di negara lain, liberalisme dapat meningkatkan efisiensi dan produktivitas ekonomi nasional, di Indonesia justru menimbulkan inefisiensi yang berujung pada krisis ekonomi tahun 1997-1998.
Transparansi dan akuntabilitas fiskal sekaligus memudahkan Pemerintah untuk mengetahui setiap saat posisi keuangannya sendiri agar dapat melakukan pengaturan arus kas dengan baik. Krisis tahun 1997-98 terjadi, antara lain, karena Pemerintah tidak memiliki informasi dan kontrol atas posisi keuangannya sendiri yang tersebar di berbagai instansi dan BUMN/BUMD serta di berbagai rekening individu pejabat negara. Transparansi serta akuntabilitas fiskal itu perlu adalah untuk meyakinkan investor pembeli surat utang negara (SUN). Masyarakat akan enggan membayar pajak dan investor ragu membeli SUN jika tidak ada transparansi dan akuntabilitas fiskal.
Menurut UU No. 15 Tahun 2004, BPK wajib menyerahkan laporan pemeriksaan-nya kepada Lembaga Perwakilan Rakyat (DPR, DPD dan DPRD). Segera setelah diserahkannya kepada Lembaga-Lembaga Perwakilan Rakyat itu, BPK wajib untuk memuatnya dalam website-nya agar dapat di akses oleh masyarakat luas. Hal-hal yang mengandung unsur pidana dilaporkan oleh BPK kepada penegak hukum (Kepolisian, Kejaksaan dan KPK-Komisi Pemberantasan Korupsi). Pada gilirannya, Pemerintah, Lembaga-Lembaga Perwakilan dan para penegak hukum tersebut menindaklanjuti temuan pemeriksaan serta rekomendasi BPK. Sebagai lembaga legislatif yang memiliki hak bujet, DPR dan DPRD dapat menerbitkan Undang-Undang dan mendesak Pemerintah untuk memperbaiki sistem pengelolaan uang serta asetnya. Lembaga Perwakilan Rakyat juga dapat meneruskan kasus tindakan kriminal untuk diusut lebih lanjut oleh penegak hukum.
Hubungan kerja BPK dengan DPR, baik yang menyangkut hasil temuan maupun tentang tindak lanjut hasil pemeriksaan. Dalam UUD 45 Pasal 23 E ayat (2) menegaskan bahwa hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya. Pasal 23E ayat(3) berbunyi : hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang . Jadi UUD45 menegaskan bahwa yang “utama” menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK itu adalah “lembaga perwakilan”, baru badan ( lain ) sesuai undang-undang . Termasuk Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota, serta “penegak hukum” untuk hasil pemeriksaan yang mengandung “unsur pidana”, sebagaimana yang diatur melalui UU No.15 Tahun 2004 serta UU No.15 Tahun 2006 . Tentang hasil pemeriksaan BPK dan tindak lanjutnya antara lain diatur melalui Pasal 17, Pasal 18, Pasal 19, Pasal 20, dan Pasal 21 UU No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, khususnya yang menyangkut “lembaga perwakilan”. Bagaimana tatacaranya diatur melalui kesepakatan antara BPK dengan “lembaga perwakilan”.

B. Perumusan Masalah
Menegaskan posisi BPK dalam penyelenggaraan negara sesungguhnya masih senantiasa dalam posisi yang diperjuangkan . Memang di UUD 45, hukum dasar kita, BPK ditegaskan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri . Tapi dalam kenyataannya, yang memeriksa keuangan negara, lebih dari satu . Memang namanya tidak memeriksa atau pemeriksa tetapi audit dan auditor . Bisa jadi dibawah bendera audit internal atau pengawas internal , tetapi dalam prakteknya antara ekternal dengan internal menjadi susah ditegaskan . Mungkin karena kita masih selalu dalam mencari bentuk .Bangsa yang mencari bentuk .
Karena itu, wajarlah jika tindak lanjut hasil pemeriksaan BPK menjadi lamban kita tegaskan, juga kita laksanakan . Mungkin saja karena kita memang tidak tegas, sehingga acapkali menjadi “negara gado-gado”.
Disatu sisi, pendiri negara kita menempatkan BPK sebagai lembaga negara yang berdiri sendiri, terpisah dari kekuasaan pemerintah dan terpisah pula dari lembaga perwakilan alias “parlemen” .
Melalui konstitusi kita membangun BPK sebagai lembaga negara tersendiri, akan tetapi hukum yang berlaku di negeri ini, kita biarkan masih mengacu pada hukum kolonial . Berpuluh-puluh tahun kita menggunakan hukum Belanda, termasuk peraturan perundangan-undangan yang menyangkut keuangan negara beserta pemeriksaannya . Kita mengacu pada ICW, BAR, dll, dimana ARK ( BPK nya Belanda ) berada didalam lingkup “pemerintah”. Sementara itu, pada sisi lain, kita mengembangkan ilmu audit yang mengacu ke negeri barat, khususnya Amerika Serikat, dimana GAO ( BPKnya Amerika Serikat ) berada dalam lingkup “lembaga perwakilan”.

C. Tujuan Penulisan
Dalam penulisan ini, penulis bermaksud ingin menjelaskan mengenai hubungan atar lembaga tinggi negara khususnya antara DPR dan PBK, serta menjelaskan sedikit permasalahan yang sering kali terjadi disebabkan oleh pelaksanaan tugas dan fungsi dari masing-masing lembaga dalam menjalankan tugas dan saling bersinergi antara satu badan tinggi negara dengan badan lainnya yang masih dalam satu jajaran koordinasi.

D.Tinjauan Pustaka
1.Hubungan Antar Lembaga Negara Pasca Perubahan UUD 1945
UUD 1945 adalah konstitusi negara Indonesia yang merupakan hasil kesepakatan seluruh rakyat Indonesia. Keberlakuan UUD 1945 berlandaskan pada legitimasi kedaulatan rakyat sehingga UUD 1945 merupakan hukum tertinggi dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh karena itu, hasil-hasil perubahan UUD 1945 berimplikasi terhadap seluruh lapangan kehidupan berbangsa dan bernegara. Apalagi perubahan tersebut meliputi hampir keseluruhan materi UUD 1945. Jika naskah asli UUD 1945 berisi 71 butir ketentuan, maka setelah empat kali mengalami perubahan materi muatan UUD 1945 mencakup 199 butir ketentuan.2
UUD 1945 memuat baik cita-cita, dasar-dasar, serta prinsip-prinsip penyelenggaraan negara. Cita-cita pembentukan negara kita kenal dengan istilah tujuan nasional yang tertuang dalam alenia keempat Pembukaan UUD 1945, yaitu: (a). melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; (b). memajukan kesejahteraan umum; (c). mencerdaskan kehidupan bangsa; dan, (d). ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Untuk mencapai cita-cita tersebut, UUD 1945 telah memberikan kerangka susunan kehidupan berbangsa dan bernegara. Norma-norma dalam UUD 1945 tidak hanya mengatur kehidupan politik tetapi juga kehidupan ekonomi dan sosial. Hal itu karena para pendiri bangsa menghendaki bahwa rakyat Indonesia berdaulat secara penuh, bukan hanya kedaulatan politik. Maka UUD 1945 merupakan konstitusi politik, konstitusi ekonomi, konstitusi budaya, dan konstitusi sosial yang harus menjadi acuan dan landasan secara politik, ekonomi, dan sosial, baik oleh negara (state), masyarakat (civil society), ataupun pasar (market).
Keseluruhan kesepakatan yang menjadi materi konstitusi pada intinya menyangkut prinsip pengaturan dan pembatasan kekuasaan negara guna mewujudkan tujuan nasional. Karena itu, menurut William G. Andrews, “Under constitutionalism, two types of limitations impinge on government. Power proscribe and procedures prescribed?.3 Konstitusionalisme mengatur dua hubungan yang saling berkaitan satu sama lain, yaitu: pertama, hubungan antara pemerintahan dengan warga negara; dan kedua, hubungan antara lembaga pemerintahan yang satu dengan lembaga pemerintahan yang lain. Karena itu, biasanya, isi konstitusi dimaksudkan untuk mengatur mengenai tiga hal penting, yaitu: (a). menentukan pembatasan kekuasaan organ-organ negara, (b). mengatur hubungan antara lembaga-lembaga negara yang satu dengan yang lain, dan (c). mengatur hubungan kekuasaan antara lembaga-lembaga negara dengan warga negara.
Dengan demikian, salah satu materi penting dan selalu ada dalam konstitusi adalah pengaturan tentang lembaga negara. Hal itu dapat dimengerti karena kekuasaan negara pada akhirnya diterjemahkan ke dalam tugas dan wewenang lembaga negara. Tercapai tidaknya tujuan bernegara berujung pada bagaimana lembaga-lembaga negara tersebut melaksanakan tugas dan wewenang konstitusionalnya serta hubungan antarlembaga negara. Pengaturan lembaga negara dan hubungan antarlembaga negara merefleksikan pilihan dasar-dasar kenegaraan yang dianut.

2. Trend Perubahan Kelembagaan Negara
Sejak dasawarsa 70-an abad ke-XX, muncul gelombang liberalisasi politik, ekonomi dan kebudayaan besar-besaran di seluruh penjuru dunia. Di bidang politik, muncul gerakan demokratisasi dan hak asasi manusia yang sangat kuat di hampir seluruh dunia. Penggambaran yang menyeluruh dan komprehensif mengenai hal ini dapat dibaca dalam tulisan Samuel Huntington dalam tulisannya “Will More Countries Become Democratic? (1984).4 Dalam tulisan ini, Huntington menggambarkan adanya tiga gelombang besar demokrasi sejak revolusi Amerika Serikat tahun 1776. Gelombang pertama berlangsung sampai dengan tahun 1922 yang ditandai oleh peristiwa-peristiwa besar di Amerika Serikat, Inggris, Perancis, Jerman, dan Italia. Setelah itu, gerakan demokratisasi mengalami backlash dengan munculnya fasisme, totalitarianisme, dan stalinisme terutama di Jerman (Hitler), Italia (Musolini), dan Rusia (Stalin).
Gelombang kedua terjadi sejak berakhirnya Perang Dunia Kedua, fasisme dan totalitarianisme berhasil dihancurkan, pada saat yang sama muncul pula gelombang dekolonisasi besar-besaran, menumbang imperialisme dan kolonialisme. Karena itu, dikatakan bahwa Perang Dunia II berakhir bukan hanya dengan kemenangan negara pemenangnya sendiri, melainkan dimenangkan oleh ide demokrasi, baik di negara-negara pemenang Perang Dunia Kedua itu sendiri maupun di negara-negara yang kalah perang dan semua negara bekas jajahan di seluruh dunia, terutama di benua Asia dan Afrika.4 Namun, gelombang kedua ini mulai terhambat laju perkembangannya sejak tahun 1958 dengan munculnya fenomena rezim bureaucratic authoritarianism di mana-mana di seluruh dunia. Backlash kedua ini timbul karena dinamika internal yang terjadi di masing-masing negara yang baru merdeka yang memerlukan konsolidasi kekuasaan yang tersentralisasi dan terkonsentrasi di pusat-pusat kekuasaan negara.
Gejala otoritarianisme itu berlangsung beberapa dasawarsa, sebelum akhirnya ditembus oleh munculnya gelombang demokrasi ketiga, terutama sejak tahun 1974, yaitu dengan munculnya gelombang gerakan prodemokrasi di Eropa Selatan seperti di Yunani, Spanyol, dan Portugal, dilanjutkan oleh negara-negara Amerika Latin seperti di Brazil dan Argentina. Gelombang ketiga ini berlangsung pula di Asia, seperti di Filipina, Korea Selatan, Thailand, Burma, dan Indonesia. Terakhir, puncaknya gelombang demokrasi melanda pula negara-negara Eropa Timur dan Uni Soviet yang kemudian berubah dari rezim komunis menjadi demokrasi.
Sementara itu, gelombang perubahan di bidang ekonomi juga berlangsung sangat cepat sejak tahun 1970-an. Penggambaran mengenai terjadinya Mega Trends seperti yang ditulis oleh John Naisbitt dan Patricia Aburdene memperlihatkan dengan jelas bagaimana di seluruh dunia, negara-negara intervensionist di seluruh dunia dipaksa oleh keadaan untuk mengurangi campur tangannya dalam urusan-urusan bisnis. Sejak tahun 1970, terjadi gelombang privatisasi, deregulasi, dan debirokratisasi besar-besaran di Inggris, di Perancis, di Jerman, di Jepang, dan di Amerika Serikat. Bahkan hampir semua negara di dunia dipaksa oleh keadaan untuk mengadakan privatisasi terhadap badan usaha yang sebelumnya dimiliki dan dikelola oleh negara.
Perubahan-perubahan itu, pada pokoknya, menuntut respons yang lebih adaptif dari organisasi negara dan pemerintahan. Semakin demokratis dan berorientasi pasar suatu negara, semakin organisasi negara itu harus mengurangi perannya dan membatasi diri untuk tidak mencampuri dinamika urusan masyarakat dan pasar yang mempunyai mekanisme kerjanya sendiri. Dengan perkataan lain, konsepsi negara kesejahteraan (welfare state) yang sebelumnya mengidealkan perluasan tanggungjawab negara ke dalam urusan-urusan masyarakat dan pasar, pada masa kini dituntut untuk melakukan liberalisasi dengan mengurangi peran untuk menjamin efisiensi dan efektifitas pelayanan umum yang lebih memenuhi harapan rakyat.
Perubahan-perubahan dalam bentuk perombakan mendasar terhadap struktur kelembagaan negara dan birokrasi pemerintahan di semua lapisan dan di semua sektor, selama sepeuluh tahun terakhir dapat dikatakan sangat luas dan mendasar. Apalagi, dengan adanya perubahan UUD 1945, maka desain makro kerangka kelembagaan negara kita juga harus ditata kembali sesuai dengan cetak biru yang diamanatkan oleh UUD 1945 hasil empat rangkaian perubahan pertama dalam sejarah republik kita. Kalau dalam praktek, kita mendapati bahwa ide-ide dan rancangan-rancangan perubahan kelembagaan datang begitu saja pada setiap waktu dan pada setiap sektor, maka dapat dikatakan bahwa perombakan struktural yang sedang terjadi berlangsung tanpa desain yang menyeluruh, persis seperti pengalaman yang terjadi di banyak negara lain yang justru terbukti tidak menghasilkan efisiensi seperti yang diharapkan. Karena itu, di masa transisi sejak tahun 1998, sebaiknya bangsa kita melakukan konsolidasi kelembagaan besar-besaran dalam rangka menata kembali sistem kelembagaan negara kita sesuai dengan amanat UUD 1945.

3. Hubungan Antar Lembaga Negara Berdasarkan UUD 1945
Untuk memahami pengertian lembaga atau organ negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the State Organ dalam bukunya General Theory of Law and State. Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever fulfills a function determined by the legal order is an organ.5 Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata hukum (legal order) adalah suatu organ.
Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applying). “These functions, be they of a norm creating or of a norm applying character, are all ultimately aimed at the execution of a legal sanction.6
Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang-undang dan warga negara yang memilih para wakilnya melalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara dalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankan hukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga merupakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian yang luas ini, organ negara itu identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks kegiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik atau jabatan umum (public offices) dan pejabat publik atau pejabat umum (public officials).7
Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil. Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu (...he personally has a specific legal position). Suatu transaksi hukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tindakan atau perbuatan yang menciptakan hukum seperti halnya suatu putusan pengadilan.
Lembaga negara terkadang disebut dengan istilah lembaga pemerintahan, lembaga pemerintahan non-departemen, atau lembaga negara saja. Ada yang dibentuk berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh UUD, ada pula yang dibentuk dan mendapatkan kekuasaannya dari UU, dan bahkan ada pula yang hanya dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden. Hirarki atau ranking kedudukannya tentu saja tergantung pada derajat pengaturannya menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Lembaga negara yang diatur dan dibentuk oleh UUD merupakan organ konstitusi, sedangkan yang dibentuk berdasarkan UU merupakan organ UU, sementara yang hanya dibentuk karena keputusan presiden tentunya lebih rendah lagi tingkatan dan derajat perlakuan hukum terhadap pejabat yang duduk di dalamnya. Demikian pula jika lembaga dimaksud dibentuk dan diberi kekuasaan berdasarkan Peraturan Daerah, tentu lebih rendah lagi tingkatannya.
Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi negara, ada dua unsur pokok yang saling berkaitan, yaitu organ dan functie. Organ adalah bentuk atau wadahnya, sedangkan functie adalah isinya; organ adalah status bentuknya (Inggris: form, Jerman: vorm) , sedangkan functie adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya. Dalam naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, organ-organ yang dimaksud, ada yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga atau organ yang disebut bahwa baik namanya maupun fungsi atau kewenangannya akan diatur dengan peraturan yang lebih rendah.
Dalam UU Nomor 22 tahun 2003 terlihat bahwa peran DPR dalam kehidupan bernegara menjadi sangat kuat terhadap Lembaga-Lembaga Negara lainnya. Hal ini didukung oleh fungsi, tugas dan kewenangan yang sangat signifikan. Fungsi DPR meliputi fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan (pasal 25). Tugas DPR hampir meliputi semua aspek mulai dari membuat UU; menyusun anggaran; mengawasi pelaksanaan anggaran; seleksi terhadap anggota Lembaga Negara yang lain; sampai dengan menyerap, menghimpun, menampung dan menindak lanjuti aspirasi masyarakat ditambah tugas dan wewenang lain yang ditentukan oleh UU (pasal 26).
Sudah seharusnyalah bahwa DPR mempunyai kekuasaan yang demikian luas. Yang menjadi persoalan adalah bahwa dalam system perekrutan anggota DPR peran partai politik sangatlah besar dibanding dengan partisipasi yang dapat diberikan oleh rakyat. Peran partai yang sangat besar dalam penentuan nomor urut dalam Pemilu dan dalam proses pemberhentian anggota DPR dalam batas-batas tertentu dapat mengurangi legitimasi dari DPR itu sendiri.
Dari situasi diatas terlihat bahwa walaupun sesungguhnya DPR mempunyai posisi tawar yang kuat terhadap Lembag-Lembaga Negara yang lain, akan Tetapi anggota DPR mempunyai posisi tawar yang sangat lemah terhadap partai politik dari mana ia berasal. Mekanisme recall yang diakomodir dalam UU ini (pasal 85) jika oleh partai politik digunakan tidak pada tempat akan berakibat kontraproduktif terhadap demokrasi di Indonesia. Kalau posisi partai terlalu kuat maka akan sangat mengurangi kebebasan dan fleksibilitas anggota-anggota DPR dalam mengartikulasikan aspirasi masyarakat yang menjadi konstituennya. Jika itu terjadi, situasinya akan kembali seperti zaman Orde Baru.

4. Hubungan BPK dan DPR
Seperti yang telah kita ketahui bersama, konstitusi negara kita, Undang-Undang Dasar 1945, membentuk BPK hanya untuk melaksanakan satu tugas, menegakkan transparansi fiskal guna membantu lembaga perwakilan rakyat dalam melaksanakan hak bujetnya. BPK melaksanakan tugas itu melalui pemeriksaan atau audit pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara.
Naskah asli Undang-Undang Dasar 1945, yang disusun oleh the founding fathers kita menugaskan BPK sebagai satu-satunya auditor yang melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Berbeda dengan di banyak negara lain, Undang-Undang Dasar 1945 menempatkan BPK sejajar dengan lembaga-lembaga negara yang ada dalam struktur negara kita. Di berbagai negara yang lain lembaga auditor ekstemal seperti BPK ditempatkan langsung di bawah lembaga legislatif sebagai pemegang hak bujet. Lembaga legislatif itulah yang menugaskan auditor eksternal untuk melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. Selain tetap mempertahankan pemberian hak eksklusif pemeriksaan keuangan negara kepada BPK, perubahan ketiga dari UUD 1945 justru telah memperkuat posisinya dengan memberikan kedudukan yang “bebas dan mandiri" kepada BPK.
Baik naskah asli maupun perubahan, UUD 1945 menjunjung tinggi transparansi dan akuntabilitas pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. ltulah sebabnya mengapa diberikan kedudukan tinggi, kebebasan dan kemandirian kepada BPK. Maksudnya adalah agar BPK dapat melaksanakan tugasnya secara objektif. BPK dapat memeriksa dan melaporkan keuangan negara sebagaimana adanya, bebas dari pengaruh maupun tekanan politik. Termasuk dari ketiga cabang pemerintahan, baik eksekutif, legislatif maupun judikatif.
Hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada rakyat banyak, utamanya pembayar pajak, melalui wakil-wakilnya di DPR serta DPRD sebagai pemegang hak bujet. Seperti halnya DPR, DPD juga menerima laporan hasil pemeriksaan keuangan Pemerintah Pusat. Sementara itu, DPRD menerima laporan hasil pemeriksaan keuangan pemerintah daerahnya masing-masing. Semuanya itu diatur dalam UU No. 22 tentang Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD (Pasa147) dan UU No. 15 tentang Pemeriksaan dan Pengelolaan Tanggung Jawab Keuangan Negara (Pasal 17, ayat 1).
Walaupun DPD tidak memiliki hak bujet, posisinya sangat penting. Karena DPD memiliki fungsi memberikan pertimbangan kepada DPR dalam hal penyusunan Rancangan APBN Pemerintah Pusat maupun dalam mengawasi pelaksanaannya setelah menjadi APBN.
Dengan menggunakan hak legislasinya, DPR dan DPRD memiliki hak dan wewenang masing-masing untuk menindak lanjuti temuan-temuan BPK. Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyebut bahwa BPK memantau pelaksanaan tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaannya itu. BPK pun dapat memproses secara pidana auditee yang tidak serius melakukan koreksi terhadap temuannya. Temuan-temuan yang mengandung unsur pidana seperti ini wajib diserahkan oleh BPK kepada penegak hukum. Temuan pemeriksaan BPK tersebut merupakan bukti awal yang dapat diperdalam dan ditindaklanjuti oleh penegak hukum.
Memenuhi amanat konstitusi, BPK juga menerima penugasan dari lembaga pemegang hak bujet (DPR dan DPRD) untuk melakukan pemeriksaan khusus. Pemeriksaan khusus itu juga dapat dilakukan berdasarkan inisiatif sendiri, baik atas dasar permintaan pemerintah, pengaduan masyarakat maupun pendalaman pemeriksaan kami sendiri. Atas penugasan dari DPR, kini BPK tengah melakukan pemeriksaan atas penggunaan dana oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU) dan tentang subsidi BBM.
Melalui pemulihan kewenangan serta kebebasan maupun kemandiriannya BPK diharapkan akan dapat menegakkan transparansi fiskal. Pada gilirannya ini akan memulihkan kembali penggunaan hak bujet milik rakyat melalui wakil-wakilnya di DPR dan DPRD yang telah mengalami erosi dalam era otoriter Orde Baru. Pemulihan hak bujet rakyat itu diharapkan akan dapat memperbaiki pengelolaan serta pertanggungjawaban keuangan negara yang selama ini ”morat-marit” sehingga kita dilanda oleh krisis perekonomian sejak tujuh tahun terakhir. Transparansi fiskal sekaligus meningkatkan kesadaran masyarakat membayar pajak maupun kepercayaan mereka memegang Surat Utang Negara (SUN). Transparansi fiskal tersebut juga menambah kepercayaan kreditur internasional dalam memberikan hibah maupun pinjaman kepada Pemerintah Indonesia.

5. BPK – DPR & DPD – Pemerintah
BPK merupakan satu lembaga negara yang memiliki tugas memeriksa keuangan negara secara bebas dan mandiri. Di dalam pelaksanaan tugas tersebut, BPK berhubungan dengan DPR dan DPD selaku lembaga perwakilan yang memiliki fungsi legilasi, budget dan pengawasan serta Pemerintah selaku pelaksana keuangan negara.
Hubungan tersebut mempengaruhi pelaksanaan tugas masing-masing lembaga negara. Bagi BPK, hubungan dengan DPR dan DPD serta pemerintah berpengaruh terhadap pengelolaan pemeriksaan keuangan negara sebagai berikut:
a. Perencanaan Pemeriksaan
Di dalam penyusunan rencana pemeriksaan, BPK harus melakukan komunikasi secara intensif dengan DPR, DPD dan pemerintah. Hal ini dilakukan agar pemeriksaan yang dilakukan BPK sesuai dengan kebutuhan, perhatian, dan mencapai sinergi dari DPR, DPD, dan Pemerintah.
b. Pelaksanaan Pemeriksaan
Pelaksanaan pemeriksaan juga perlu dikomunikasikan dengan baik dengan DPR, DPD dan Pemerintah. Sesuai standar pemeriksaan yang lazim, BPK perlu meminta tanggapan atas pelaksanaan pemeriksaannya untuk menilai keandalan hasil pemeriksaannya di lapangan serta mengkomunikasikan hambatan yang ditemui.
c. Pelaporan Hasil Pemeriksaan
Laporan hasil pemeriksaan merupakan produk pemeriksaan yang harus dapat menarik dan dipahami oleh DPR, DPD, dan Pemerintah.
d. Pemantauan Tindak Lanjut Hasil Pemeriksaan
Keefektifan pemeriksaan terletak pada tindak lanjutnya, sehingga BPK harus aktif memantau tindak lanjut tersebut dan menyampaikannya kepada DPR, DPD, dan pemerintah untuk diambil keputusan yang tepat.

E. Pembahasan
Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK) memiliki mandat yang kokoh di dalam Pasal 23 E – G Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, Undang-Undang (UU) Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Mandat yang kokoh tersebut perlu diwujudkan dalam bentuk hasil kerja yang mampu memenuhi kebutuhan pemangku kepentingan (stakeholders).
Stakeholders BPK yang utama adalah rakyat yang telah memberikan keterwakilannya melalui pemilihan umum kepada lembaga perwakilan (DPR/DPRD dan DPD) serta pemerintah. BPK tidak bekerja semata-mata untuk kebutuhan dirinya – pemenuhan profesionalisme pemeriksaan, tetapi juga memenuhi mandat yang tertuang dalam peraturan perundang-undangan dan kebutuhan stakeholders tersebut.
Menurut UU No. 15 Tahun 2004, BPK wajib menyerahkan laporan pemeriksaan-nya kepada Lembaga Perwakilan Rakyat (DPR, DPD dan DPRD). Segera setelah diserahkannya kepada Lembaga-Lembaga Perwakilan Rakyat itu, BPK wajib untuk memuatnya dalam website-nya agar dapat di akses oleh masyarakat luas. Hal-hal yang mengandung unsur pidana dilaporkan oleh BPK kepada penegak hukum (Kepolisian, Kejaksaan dan KPK-Komisi Pemberantasan Korupsi). Pada gilirannya, Pemerintah, Lembaga-Lembaga Perwakilan dan para penegak hukum tersebut menindaklanjuti temuan pemeriksaan serta rekomendasi BPK. Sebagai lembaga legislatif yang memiliki hak bujet, DPR dan DPRD dapat menerbitkan Undang-Undang dan mendesak Pemerintah untuk memperbaiki sistem pengelolaan uang serta asetnya. Lembaga Perwakilan Rakyat juga dapat meneruskan kasus tindakan kriminal untuk diusut lebih lanjut oleh penegak hukum.
Dengan menggunakan hak legislasinya, DPR dan DPRD memiliki hak dan wewenang masing-masing untuk menindak lanjuti temuan-temuan BPK. Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyebut bahwa BPK memantau pelaksanaan tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaannya itu. BPK pun dapat memproses secara pidana auditee yang tidak serius melakukan koreksi terhadap temuannya. Temuan-temuan yang mengandung unsur pidana seperti ini wajib diserahkan oleh BPK kepada penegak hukum. Temuan pemeriksaan BPK tersebut merupakan bukti awal yang dapat diperdalam dan ditindaklanjuti oleh penegak hukum.
Hubungan kerja BPK dengan DPR, baik yang menyangkut hasil temuan maupun tentang tindak lanjut hasil pemeriksaan. Dalam UUD 45 Pasal 23 E ayat (2) menegaskan bahwa hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya. Pasal 23E ayat(3) berbunyi : hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang . Jadi UUD45 menegaskan bahwa yang “utama” menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK itu adalah “lembaga perwakilan”, baru badan ( lain ) sesuai undang-undang

F. Penutup
Pola hubungan antara DPR dan BPK adalah hubungan saling koordinasi. Dengan menggunakan hak legislasinya, DPR dan DPRD memiliki hak dan wewenang masing-masing untuk menindak lanjuti temuan-temuan BPK.
BPK merupakan satu lembaga negara yang memiliki tugas memeriksa keuangan negara secara bebas dan mandiri. Di dalam pelaksanaan tugas tersebut, BPK berhubungan dengan DPR dan DPD selaku lembaga perwakilan yang memiliki fungsi legilasi, budget dan pengawasan serta Pemerintah selaku pelaksana keuangan negara.
Hubungan kerja BPK dengan DPR, baik yang menyangkut hasil temuan maupun tentang tindak lanjut hasil pemeriksaan. Dalam UUD 45 Pasal 23 E ayat (2) menegaskan bahwa hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya. Pasal 23E ayat(3) berbunyi : hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang . Jadi UUD45 menegaskan bahwa yang “utama” menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK itu adalah “lembaga perwakilan”, baru badan ( lain ) sesuai undang-undang . Termasuk Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota, serta “penegak hukum” untuk hasil pemeriksaan yang mengandung “unsur pidana”, sebagaimana yang diatur melalui UU No.15 Tahun 2004 serta UU No.15 Tahun 2006 . Tentang hasil pemeriksaan BPK dan tindak lanjutnya antara lain diatur melalui Pasal 17, Pasal 18, Pasal 19, Pasal 20, dan Pasal 21 UU No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, khususnya yang menyangkut “lembaga perwakilan”. Bagaimana tatacaranya diatur melalui kesepakatan antara BPK dengan “lembaga perwakilan”.

G. Daftar Pustaka

Jimly Asshiddiqie, 2003, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, Makalah disampaikan dalam Simposium yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM

William G. Andrews, 1968, Constitutions and Constitutionalism, 3rd edition, (New Jersey: Van Nostrand Company,)

Samuel P. Huntington, 1984, Political Science Quarterly, , yang ditulis untuk diterbitkan dalam David J. Goldsworthy (ed.), Development and Social Change in Asia: Introductory Essays, (Radio Australia-Monach Development Studies Centre, 1991).

Jimly Asshiddiqie, 1994 Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, (Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve,),


Hans Kelsen, 1961, General Theory of Law and State, (New York: Russell & Russell,),

UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;

UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar