EKSISTENSI DPR SEBAGAI LEMBAGA NEGARA

A. Latar Belakang
Sebuah aspek penting dalam proses transisi Indonesia menuju demokrasi adalah reformasi di bidang ketatanegaraan yang dijalankan melalui perubahan konstitusi Indonesia, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Perubahan UUD 1945 bertujuan untuk mewujudkan konstitusi Indonesia yang memungkinkan terlaksananya penyelenggaraan negara yang modern dan demokratis. Semangat perubahan konstitusi yang muncul berupa supremasi konstitusi, keharusan dan pentingnya pembatasan kekuasaan, pengaturan hubungan dan kekuasaan antarcabang kekuasaan negara secara lebih tegas, penguatan sistem checks and balances antarcabang kekuasaan, penguatan perlindungan dan penjaminan hak asasi manusia, penyelenggaraan otonomi daerah dan pengaturan hal-hal yang mendasar di berbagai bidang kehidupan masyarakat. Semua itu direfleksikan sebagai konsensus politik bangsa yang dituangkan dalam perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia adalah lembaga negara yang telah diberikan tugas dan wewenang tertentu oleh Undang-Undang Dasar 1945. Dalam perjalanannya Undang-Undang Dasar 1945 telah diganti oleh beberapa konstitusi dan kemudian kembali lagi kepada Undang-Undang Dasar 1945. Setelah tahun 1999 terjadi perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang pertama, kemudian disusul yang kedua tahun 2000, ketiga tahun 2001 dan keempat tahun 2002. Ada beberapa tugas dan wewenang DPR dalam UUD yang harus diatur dengan jelas untuk menghindari kesalahan dalam bernegara. Namun secara umum, keberadaan DPR saat ini sebagai lembaga legislatif dalam tata negara Indonesia telah menjadi lebih baik ketimbang posisi serta eksistensinya pada masa Orde Lama dan Orde Baru.

B. Permasalahan
Undang-Undang Dasar 1945 (sebelum diubah dan diamandemen), memang, harus diakui masih mengandung sejumlah kelemahan yang cukup mendasar. Bahkan, kalau ditarik ke belakang, kelemahan UUD 1945 itu sudah diketahui sejak 1950-an. Itulah sebabnya, Dewan Konstituante dibentuk yang bertugas membuat UUD baru. Dewan Konstituante, sebenarnya, tidak bisa dikatakan gagal dalam menjalankan tugasnya untuk membuat UUD 1945. Lebih tepatnya dikatakan bahwa Dewan Konstituante digagalkan oleh konspirasi kekuatan-kekuatan politik dominan waktu itu. Pembubaran Dewan Konstituante yang ditandai oleh dikeluarkannya Dekrit Presiden 5 Juli 1959, sesungguhnya, menandai babak baru hancurnya peran Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), juga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Bahkan, perubahan tersebut menghancurkan seluruh tatanan politik demokratis yang telah terbangun sebelumnya.
Dari sinilah berawal keadiran DPR dalam sistem ketata negaraan indonesia. Eksistensi dDPR hingga saat ini tetap dipertahankan. Namun seiring waktu maka berbagai permasalahan yang terjadi dalam tubuh DPR sendiri hingg sat ini masih saja mewarnai permasalahan yang ada di negara ini.

B. Landasan Teori
1. Konsep Lembaga Perwakilan
Untuk membahas lembaga Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia maka harus dijelaskan bagaimana konsep lembaga perwakilan rakyat sehingga dapat mengatasnamakan rakyat dan bagaimana perubahan konsep lembaga perwakilan yang ada setelah perubahan Undang-Undang Dasar 1945. Sehingga dapat dijelaskan apakah Dewan Perwakilan Rakyat dapat digolongkan ke dalam lembaga perwakilan rakyat atau bukan.
Lembaga Perwakilan atau yang lebih sering disebut representative institution adalah lembaga yang mewakili rakyat dalam melakukan fungsi pengawasan dan fungsi legislasi. Tugas dan wewenang yang dijalankan setiap lembaga perwakilan rakyat di dunia adalah sebagai berikut:
1. Sebagai lembaga perwakilan rakyat yang mengawasi jalannya pemerintahan yang dilakukan oleh pemegang kekuasaan eksekutif agar kekuasaan pemerintah tidak menindas rakyat sehingga kekuasaan tidak dijalankan secara sewenang-wenang[1].
2. Sebagai pemegang kekuasaan legislatif untuk menjalankan keinginan rakyat dan diimplementasikan dalam undang-undang dan juga sebagai pembuat Undang-Undang Dasar (supreme legislative body of some nations )[2].

Konsep Lembaga Perwakilan di Indonesia
Perkembangan konsep lembaga perwakilan di Indonesia dimulai sejak tahun 1945. Secara filosofis DPR merupakan perwujudan seluruh rakyat di Indonesia. DPR secara yuridis menurut pasal 20 UUD 1945 merupakan lembaga negara pemegang kekuasaan membentuk Undang-Undang. Berdasarkan pasal 20A UUD 1945, Dewan Perwakilan Rakyat memiliki 3 (tiga) fungsi, yaitu:
1. Fungsi legislasi;
2. Fungsi anggaran;
3. Fungsi pengawasan.
Sayangnya, di dalam UUD 1945 setelah amandemen kedua, ketiga fungsi DPR tersebut belum dijelaskan dengan tepat pendefinisiannya. Begitu pula dengan haknya, terutama seperti yang disebutkan dalam pasal 20A ayat 3, bahwa setiap anggota DPR memiliki hak imunitas. Di sana tidak dijelaskan yang dimaksud dengan hak imunitas.
Dewan Perwakilan Rakyat Sesudah Amandemen UUD 1945
Pada tahun 1998 telah terjadi peristiwa yang mengubah tatanan ketatanegaraan Republik Indonesia dengan mundurnya Presiden Soeharto. Setelah itu terjadilah Pemilihan Umum tahun 1999 yang diikuti oleh 48 partai politik akhirnya terbentuklah anggota DPRD, DPR, dan anggota MPR baru. Pada Sidang Tahunan 1999, UUD 1945 diubah dengan Amandemen pertama UUD 1945 terutama pasal mengenai masa jabatan presiden, beberapa kewenangan Presiden yang dialihkan dan dibantu oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Kemudian pada tahun 2000, Undang-Undang Dasar 1945 kembali diubah. Perubahan Undang-Undang Dasar ini lebih menekankan pada Hak Azasi Manusia, yang menjadi konsentrasi pembahasan untuk dimuat pada saat itu[3]. Tahun 2001 kembali terjadi perubahan Undang-Undang Dasar melalui Sidang MPR. Amandemen Ketiga Undang-Undang Dasar 1945 pun disahkan dengan menekankan pada perubahan kedaulatan rakyat dan perubahan ini menjadi pijakan untuk Amandemen IV UUD 1945. Perubahaan Undang-Undang Dasar 1945 bertujuan untuk mencapai karakteristik perjanjian sosial antara negara dengan masyarakat dan perubahan tersebut membawa dampak yang sangat besar bagi Dewan Perwakilan Rakyat sebagai lembaga perwakilan.

Peran Dan Fungsi DPR
Pasal 20A ayat (1) UUD (amandemen kedua) memberi landasan konstitusional ahwa DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.
Berdasarkan ketiga fungsi tersebut, kepada anggota DPR secara kolektif diberikan hak-hak berupa hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat11 Pasal 20A ayat (2) UUD). Adapun secara individual, Pasal 20A ayat (3) UUDmemberi hak kepada anggota DPR berupa hak mengajukan pertanyaan, hak enyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas.
Pasal 20 UUD secara khusus mengatur soal fungsi legislasi yang diemban DPR.Bahwa DPR-lah yang memegang kekuasaan membentuk undang-undang, bahwa embahasan undang-undang dilakukan bersama presiden, bahwa undang-undang arus mendapatkan ‘persetujuan bersama’ DPR dan presiden, hingga mekanisme onstitusional mengenai pengesahan undang-undang.
Sebagai tambahan pengaturan atas fungsi legislasi DPR, terutama ketika dikaitkan dengan hak konstitusional anggota DPR, Pasal 21 ayat (1) UUD (amandemen pertama) menyatakan bahwa anggota DPR berhak mengajukan usul rancangan undang-undang (RUU). Mekanisme pengesahan RUU usul inisiatif tersebut pun sedikit diatur dalam ayat (2) pasal yang sama. Termasuk dalam fungsi legislasi DPR, adalah kewenangan untuk menyetujui atau menolak Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) yang dibentuk presiden, yang apabila ditolak dinyatakan harus dicabut (Pasal 22 UUD RI).
Dalam fungsi legislasi DPR, kewenangan untuk memberikan persetujuan bagi presiden guna membuat perjanjian internasional dengan negara lain, terutama yang mensyaratkan perubahan atau pembentukan undang-undang (Pasal 11 ayat (2) amandemen ketiga UUD RI). Juga kewajiban menerima dan membahas usulan RUU tertentu yang diajukan oleh DPD, mengundang DPD untuk melakukan pembahasan RUU tersebut, serta memperhatikan pertimbangan DPD atas RUU tertentu18 baik yang diajukan DPR maupun diajukan pemerintah ((Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD, amandemen ketiga). Oleh Pasal 43 dan Penjelasan Pasal 42 ayat (3) UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU Susduk) kewajiban untuk mengundang serta memperhatikan pertimbangan DPD dalam pembahasan RUU dipersempit lagi menjadi hanya di awal pembicaraan tingkat I.
Cakupan dari Fungsi Legislasi DPRD antara lain adalah
1. Lebih mengefektifkan pembahasan RUU.
2. Pembahasan RUU memperhatikan karakteristik RUU.
3. Komisi sebagai alat kelengkapan DPR yang utama dalam pelaksanaan fungsi DPR termasuk fungsi legislasi.
4. Lebih memperinci pengaturan, konsekuensinya sistematika dilakukan perubahan.
5. Pembahasan RUU dilakukan oleh Komisi/Gabungan Komisi/Pansus.
6. Baleg hanya mengkoordinasikan melalui pembahasan dengan perwakilan Komisi.
7. Kewenangan mengajukan Usul RUU berada pada Anggota dan bukan pada alatkelengkapan.
8. Pengusulan dapat dikaitkan dengan alat kelengkapan atau jumlah tertentu, namun dalam kapasitas dukungan.
9. Persetujuan dengan penyempurnaan ditiadakan dengan asumsi ada mekanisme pengharmonisan yang dilakukan oleh Baleg dan dibahas bersama dengan pengusul.
10. Pengaturan penarikan kembali suatu RUU lebih diperjelas.
11. Pembahasan RUU diperinci setiap tingkatan pembahasan.
12. Penetapan alat kelengkapan yang membahas RUU diprioritaskan kepada Komisi.
13. Pendapat akhir fraksi dialokasikan pada Pembicaraan Tingkat I, namun demikian tidak menutup kemungkinan bagi fraksi untuk Anggota atau fraksi menyuarakan sikapnya pada saat pengambilan keputusan di rapat paripurna.
14. Aspirasi masyarakat dapat langsung disampaikan kepada Komisi/gabungan komisi/Pansus yang membahas RUU.

Tugas dan Wewenang Dewan Perwakilan Rakyat
Dalam menjelaskan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia haruslah dilihat tugas dan wewenang yang tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945, dan tugas dan wewenang ini akan dibagi kedalam dua periode Undang-Undang Dasar 1945. Periode tersebut adalah sebelum perubahan Undang-Undang Dasar dan setelah Perubahan Undang-Undang Dasar.
Di dalam UUD 1945 sebelum Amandemen, tugas Dewan Perwakilan Rakyat tidak disebutkan dengan jelas. Yang lebih ditekankan dalam UUD 1945 adalah hak dan wewenangnya saja. Wewenang DPR adalah menyetujui atau tidak menyetujui rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden, sedangkan haknya adalah mengajukan Rancangan Undang-Undang.
Setelah Amandemen UUD 1945 yang keempat, tugas dan kewajiban DPR pun masih belum dicantumkan secara jelas. Seperti dalam UUD 1945 sebelum amandemen, yang lebih ditekankan adalah hak-hak yang dimiliki anggota DPR semata. Ada beberapa perubahan signifikan pada UUD 1945 pasca amandemen keempat, antara lain dengan adanya penyebutan fungsi-fungsi yang dimiliki oleh DPR, yakni fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Selain itu, perubahan signifikan selanjutnya adalah terjadinya pergeseran peta politik dari executive heavy menjadi legislative heavy[4] yang memperkuat bargainning position atau posisi tawar dan bargainning power atau daya tawar DPR. Hal itu tercermin sangat jelas dalam pasal 20 ayat (5) yang menyebutkan bahwa “Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang- undang dan wajib diundangkan.” Padahal sebelum UUD 1945 diamandemen, pasal 21 ayat (2) menyebutkan bahwa ”Jika rancangan itu, meskipun disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat, tidak disahkan oleh Presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.”
Di dalam UUD 1945, baik sebelum maupun sesudah amandemen, tidak dijelaskan apa dan bagaimana perbedaan antara tugas dan wewenang Dewan Perwakilan Rakyat. Hal ini seharusnya dapat dihindari karena perbedaan akibat dari kedua kalimat tersebut sangatlah besar, karena tugas mengandung kewajiban yang harus dilaksanakan, sedangkan wewenang mengandung hak dan kekuasaan, sehingga perlu dipilah kembali mana yang merupakan tugas dan wewenang DPR.
Pada UUD 1945 hasil amandemen keempat, penekanan serta penegasan mengenai hak-hak DPR dan hak-hak anggota DPR sangat ditonjolkan. Hal ini akan menimbulkan kesan bahwa DPR hanyalah sebuah lembaga negara yang hanya mementingkan hak-haknya saja ketimbang memikirkan dan mengeksekusi kewajibannya sebagai bagian integral dalam sistem politik Negara Kesatuan Republik Indonesia. Hak-hak yang disebutkan dalam UUD 1945 tersebut antara lain hak interplasi, hak angket, hak menyatakan pendapat, hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas. Bahkan lebih kentara lagi sebagaimana disebutkan dalam pasal 20A ayat (4) yang menyebutkan bahwa “Ketentuan lebih lanjut tentang hak Dewan Perwakilan Rakyat dan hak anggota Dewan Perwakilan Rakyat diatur dalam undang-undang.”. Hal itu tentu saja akan menimbulakan pertanyaan besar, mengapa hanya hak-hak DPR dan anggota DPR saja yang untuk selanjutnya diatur dalam undang-undang, mengapa kewajiban DPR dan anggota DPR tidak turut pula diundang-undangkan? Padahal idealnya, setiap warga negara Indonesia dan seluruh komponen bangsa memiliki kewajiban dan juga hak yang keduanya dijalankan secara selaras, serasi, dan seimbang.

ANALISIS
Kepemerintahan daerah yang baik (good local governance) merupakan issue yang paling mengemuka dalam pengelolaan administrasi publik dewasa ini. Tuntutan gagasan yang dilakukan masyarakat kepada pemerintah untuk pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik adalah sejalan dengan meningkatnya pengetahuan masyarakat di samping adanya globalisasi pergeseran paradigma pemerintahan dari “rulling government” yang terus bergerak menuju “good governance” dipahami sebagai suatu fenomena berdemokrasi secara adil. Untuk itu perlu memperkuat peran dan fungsi DPR dan DPRD agar eksekutif dapat menjalankan tugasnya dengan baik.
Fungsi dan kinerja DPR yang seringkali terungkap di media massa seringkali mengaburkan alasan penyebab (rationale) keberadaan DPR sebagai sebuah parlemen. Keberadaan DPR seringkali dirancukan dalam kaitannya dengan fungsi legislasi, dalam konteks ‘produk’, baik dalam ukuran kuantitas maupun kualitas, legislasi yang dihasilkan. DPR juga seringkali lebih tampil sebagai pengawas eksekutif karena aktivitasnya yang banyak mendapat perhatian media ketika menyoroti isu tertentu di eksekutif.
Padahal ada peran penting lembaga perwakilan yang perlu diingat pada titik ini. Sebuah peran yang menjadi alasan penyebab (rationale) lahirnya “lembaga perwakilan”, yaitu peran untuk menjembatani berbagai kepentingan dalam masyarakat. Perannya ini sesungguhnya merupakan peran DPR sebagai suatu lembaga politik. Perkembangan pemikiran mengenai negara dan organisasi negara berjalan selama berabad lamanya. Sejak model ‘demokrasi langsung’ dalam konsep negara-kota jaman Yunani kuno. Kemudian konsep organisasi negara semakin mengerucut pada bentuk pembagian peran politik dan konsep demokrasi perwakilan yang menjadi penanda dari apa yang disebut ‘demokrasi modern’.
Dalam konsep yang diterapkan pada hampir semua negara di dunia pada saat ini, dikenal konsep cabang-cabang kekuasaan negara yang lahir dari pandangan Montesqieu. Walau kemudian pandangan ini diturunkan dalam berbagai variasi dalam hal prosedur relasi serta prosedur pemilihannya, pada dasarnya model pembagian peran politik seperti inilah yang digunakan.
Sebagai lembaga politik dalam kerangka inilah DPR mestinya diletakkan. DPR sebagai lembaga politik melahirkan dua konsekuensi. Pertama, wewenang dan tugastugas serta implikasi dari wewenang DPR akan selalu terkait dengan konteks ‘kompetisi’ politik dengan cabang-cabang kekuasaan negara lainnya. Kerangkanya adalah kompetisi yang menghasilkan pembatasan kekuasaan dan keseimbangan relatif relasi politik. Karena itu, kerjanya tidak bisa dinilai secara hitam-putih, secara biasa dalam ukuran kuantitas ataupun kualitas. Akan selalu ada konteks politik di atas di baliknya atau sebagai implikasinya.
Kedua, dimensi politik lainnya dari DPR adalah dalam hal perannya yang disebut di awal tadi, yaitu sebagai lembaga yang dianggap mewakili masyarakat melalui prosedur pemilihan umum. Dalam bahasa yang berbeda, Daniel Dhakidae menamakan fungsi parlemen sebagai “kuasa wicara”5 rakyat. Dalam fungsi ini, ada tiga faktor yang seharusnya dijadikan tolok ukur ketika melihat bagaimana peran ini dilakukan, yaitu: kepekaan politik mereka sebagai “wakil rakyat”, kemahiran teknis mereka dalam mengolah dan mengelola aspirasi rakyat yang didapatnya sebagai wakil rakyat, dan batasan-batasan perilaku yang tertuang dalam etika.
Konsekuensi pertama membuat organisasi dan dukungan kelembagaan bagi DPR pun harus diarahkan pada kapasitas politiknya itu. Organisasi dan dukungan kelambagaan DPR harus diarahkan pada kualitas DPR sebagai lembaga politik. Sedangkan konsekuensi kedua menimbulkan implikasi bahwa organisasi dan dukungan kelembagaan bagi DPR harus berorientasi pada pelayanan publik.

KESIMPULAN
Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia merupakan lembaga perwakilan rakyat yang menjadi salah satu bagian dalam sistem politik Indonesia. Amandemen UUD 1945 telah memberikan perubahan besar bagi Dewan Perwakilan Rakyat, karena dasar yuridis DPR semakin diperkuat setelah amandemen UUD 1945.
Perlu dirumuskan kembali apa yang dimaksud dengan tugas dan wewenang yang diatur dalam Undang-Undang Dasar dan undang-undang tentang susunan dan kedudukan secara jelas. Sehingga tidak terjadi interpretasi yang dibuat oleh lembaga negara lain walaupun hal itu dapat diselesaikan oleh Mahkamah Konstitusi. Seharusnya Undang-Undang Dasar dan undang-undang mengaturnya dengan jelas. Wewenang digunakan dalam beberapa kondisi tertentu yang kemungkinan terjadinya hanya akibat beberapa hal tak terduga. Hal ini bisa jadi pertimbangan untuk Perubahan UUD 1945 kedepan.


DAFTARA PUSTAKA
Aarnio, “Towards a Theory of Legislation and its Role in Societal Change”, dalam “Philosophical Perspective in Jurisprudence”, Philosophical Society of Finland, Helsinki, 1983.

Aarnio, “Form and Content in Law: Dimensions and Definitions of Legal Positivism”, dalam “Philosophical Perspectives in Jurisprudence”, Philosophical Society of Finland, Helsinki, 1983.

Daniel Dhakidae, “Dewan Perwakilan Rakyat dan Kemampuan Mengolah Kuasa Wicara,” dalam F. Harianto Santoro (ed.), Wajah Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Pemilihan Umum 1999, (Jakarta: Kompas, 2000), hlm. xxv.

Luc J. Wintgens, “Legislation as an Object of Study of Legal Theory: Legisprudence” dalam buku “Legisprudence : A New Theoretical Approach to Legislation”, Hart Publishing, Oregon, USA, 2002, hal. 10.

J N Shklar, Legalism: Law, Morals and Political Trials, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1986, 2nd Edition,.

O’Donnel, Gilermo, Transisi Menuju Demokrasi, Rangkaian Kemungkinan dan Ketidakpastian (Jakarta: LP3ES, 1993).

Soetandyo Wignjosoebroto, “Hukum: Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya”, Elsam‐HuMa, Jakarta, 2002.

[1] Lawrence Dood, Coalitions in Parliamentary Government, Princeton University Press, New Jersey, 1976, h.16
[2] Bryan A Garner (ed in chief), Black’s Law Dictionary , seventh edition, West Group, St Paul, Minn, 1999
[3] Indonesia, Perubahan II Undang-Undang Dasar 1945
[4] Ornop, Koalisi untuk Pemilihan calon Hakim Agung, “Good Judges are not Born but Made; Refleksi dan Visi Rekrutmen Hakim Agung di Indonesia”, www.hukumonline.com , diakses pada tanggal 31 Mei 2006.