KEKUASAAN PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA PASCA AMANDEMEN UUD 1945

A. Latar Belakang
Diskusi dan kajian tentang negara di Indonesia pada umumnya didominasi oleh pendapat kuat yang beranggapan bahwa negara merupakan sebuah lembaga netral, tidak berpihak, berdiri diatas semua golongan masyarakat, dan mengabdi pada kepentingan umum. Kepercayaan yang tulus pada hal ideal ini mungkin yang mendasari pendapat-pendapat diatas, yang oleh para pejabat negara ini kemudian diturunkan menjadi jargon-jargon “demi kepentingan umum”, ”pembangunan untuk seluruh masyarakat” dan sebagainya. Namun pada kenyataan di lapangan terjadi banyak hal yang tidak membuktikan anggapan ideal tersebut.
Negara yang identik dengan kekuasaan, sebagaimana dikemukakan oleh Lord Acton, cenderung untuk korup, dalam arti menyimpangi kekuasaannya (abuse of power) .
Kekuasaan negara yang tidak terkontrol di Indonesia sebagai akibat dari terpusatnya kekuasaan itu pada satu orang dan segala implikasi negatifnya, tampaknya mengharuskan bangsa ini untuk mengkaji ulang konsep kekuasaan presiden yang sangat besar tersebut. Pandangan negara netral dan paham integralistik, yang biasanya melegitimasi konsep tersebut, sepertinya juga tidak dapat lagi dipergunakan untuk menjawab kenyataan-kenyataan empiris yang terjadi di negara ini.
Kekuasaan pemerintahan yang ada pada presiden, atau biasa disebut dengan kekuasaan eksekutif, merupakan konsekuensi dianutnya sistem pemerintahan presidensil oleh UUD 1945, sebagaimana dituangkan dalam pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
Kekuasaan yang sangat luas ini selama pemerintahan orde baru tidak diterjemahkan lebih lanjut ke dalam bentuk-bentuk yang bersifat lebih operasional, dengan batas-batas tanggungjawab dan kewenangan yang jelas. Ketiadaan batasbatas tersebut menyebabkan Pasal 4 ayat (1) menjadi pegangan utama satusatunya bagi kekuasaan pemerintahan ini .
Adanya keinginan untuk memperbaiki sistem ketatanegaraan Indonesia menuju Indonesia yang lebih baik, telah membawa bangsa Indonesia pada keinginan untuk mengamandemen UUD 1945. Secara akademis gagasan agar UUD 1945 diamandemen sebenarnya telah lama muncul yang dapat dijumpai dalam berbagai publikasi. Namun sebagai bagian dari agenda politik gagasan ini baru memperoleh momentumnya setelah jatuhnya rezim orde baru pada bulan Mei 1998.
Dalam amandemen UUD 1945 yang dilakukan salah satu pasal yang diamandemen adalah pasal yang berkaiatan dengan kekuasaan presiden. Dalam konteks negara hukum seperti Indonesia, pembahasan mengenai kekuasaan pemerintahan oleh presiden ini dikaitkan dengan konsep hukum.
Sebelum dilakukan amandemen terhadap UUD 1945 ada dua masalah mendasar yang selalu menjadi perhatian para pengkaji hukum tata negara. Pertama, UUD 1945 memberikan kekuasaan yang luar biasa kepada eksekutif (executive heavy). Kedua, sepanjang sejarah berlakunya UUD 1945, belum pernah dilakukan pengisian jabatan puncak eksekutif (Presiden dan Wakil Presiden) secara “wajar”.

B. Perumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang masalah di atas, maka dalam penulisan makalahini,penulis merumuskan permasalahan sebagai berikut: Bagaimana kekuasaan Presiden Pasca Amandemenn UUD 1945?

C. Tujuan Penulisan
Tujuan penulisan makalah ini adalah: untuk mengkaji kekuasaan pemerintahan oleh presiden Amandemenn UUD 1945

D. Tinjauan Pustaka
1.Presiden dan Wakil Presiden Sebagai Institusi
Dalam masyarakat dimana tradisinya bernegara dan berpemerintahan belum tumbuh secara rasional dan impersonal, institusi politik dan hukumnya cenderung berhimpitan dengan konsep ketokohan yang bersifat personal. Dalam keadaan demikian, semua keputusan politik sebagian terbesar dipengaruhi oleh karakter persona atau kepribadian serta perilaku pemimpin yang menentukan keputusan tersebut. Namun, dalam rangka cita-cita Negara Hukum (Rechtsstaat) yang diamanatkan dalam UUD 1945 sebagai konstitusi proklamasi, kecenderungan-kecenderungan mengenai praktek-praktek sistem kepemimpinan persona tersebut tidak dapat dipertahankan. Dalam doktrin Negara Hukum, berlaku prinsip bahwa pemimpin yang sebenarnya bukanlah orang, melainkan hukum yang dilihat sebagai suatu sistem. Karena itu, doktrin yang dikenal mengenai ini adalah “the rule of law, and not of man”.
Sehubungan dengan itu, maka jabatan Presiden dan Wakil Presiden haruslah dipandangan sebagai suatu institusi. Memang benar di dalamnya tersangkut pula soal-soal yang berkenaan dengan karakter, sikap dan perilaku manusianya atau ‘the man behind the gun’. Dengan perkataan lain dalam ‘institusi’ terkait pula persoalan ‘tradisi’ yang perlu terus menerus dibina dan dikembangkan ke arah kondisi yang makin rasional dan impersonal. Karena itu, diperlukan perangkat peraturan perundangan-undangan sebagai instrumen pengaturan normatif mengenai institusi kepresidenan itu. Melalui jalan pengaturan hukum dan pembinaan terus menerus yang disertai oleh ketulusan dan keteladanan serta kesungguhan pemimpin untuk menegakkan hukum dan sistem hukum itulah, kita dapat mengharapkan proses pelembagaan sistem hukum dan sistem kenegaraan kita dapat terus ditingkatkan kualitasnya di masa-masa mendatang. Betapapun juga, semua ide luhur kenegaraan, ide demokrasi dan gagasan negara hukum haruslah dilembagakan dalam institusi, sehingga setiap keputusan yang diambil merupakan keputusan institusi yang tidak diserahkan hanya pada kebijaksanaan tokoh pemimpin yang kebetulan menduduki jabatan Presiden dan Wakil Presiden.
Dalam sistem kekuasaan modern, tidak dapat diterima logika dan akal sehat jika keputusan hanya diserahkan pada kehendak pribadi seorang yang menduduki sesuatu jabatan tertentu. Betapapun luhurnya budi seseorang, sekali ia menduduki jabatan kekuasaan umum, maka kepadanya terkena hukum besi dalam kekuasaan, yaitu: ‘power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely’. Oleh karena itu, tidak ada jalan lain, dalam setiap negara modern, haruslah diadakan pengaturan dan pembatasan kekuasaan dengan hukum. Bahkan hukumlah yang harus diterima sebagai satu-satunya pengertian mengenai sistem kepemimpinan yang paling objektif, rasional dan impersonal. Pemimpin kita yang sesungguhnya adalah ‘the rule of law, and not of man’. Dengan pengertian demikian, maka tokoh pemimpin boleh saja berganti, tetapi sistemnya tidak. Kepemimpinan sistem ini pulalah yang akan terus menjamin keberadaan kita sebagai sebuah bangsa dan negara. Dalam sistem demokrasi yang kita bangun sekarang, kita memang tidak dapat lagi mengharapkan peranan kepemimpinan persona untuk menjamin persatuan dan kesatuan bangsa seperti pernah diperankan oleh para tokoh pemimpin bangsa dan negara kita di masa lalu. Presiden di masa yang akan datang tidak bisa lagi dianggap sebagai tokoh simbolik yang dapat berfungsi efektif sebagai Bapak Pemersatu Bangsa. Presiden dan Wakil Presiden kita di era demokrasi dewasa ini tidak lebih merupakan tokoh politik biasa, yang untuk sebagian cenderung hanya berpikir mengenai kepentingannya sendiri atau kepentingan kelompok politiknya sendiri-sendiri.
Oleh sebab itu, satu-satunya jalan untuk menghalangi agar institusi kepresidenan kita tidak larut dalam persoalan-persoalan kepentingan pribadi atau kelompok, ialah dengan membatasi dan mengaturnya sebagai suatu institusi yang diikat oleh norma-norma hukum yang lugas, rasional dan impersonal. Jika, misalnya, Presiden ataupun Wakil Presiden, karena kebiasaan atau karakter pribadinya menunjukkan ‘performance’ yang cenderung mempribadikan urusan-urusan atau persoalan institusi kepresidenan, maka hal itu jelas dapat dinilai sebagai pelanggaran terhadap amanat konstitusi. Karena itulah penting sekali artinya bagi setiap Negara Hukum modern yang bercita-cita menegakkan supremasi hukum dan sistem hukum, untuk menuangkan segala ketentuan mengenai kekuasaan institusi kepresidenan itu dalam dokumen-dokumen hukum yang resmi.

2. Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan
Dalam sistem yang dianut oleh UUD 1945, Presiden Republik Indonesia mempunyai kedudukan sebagai Kepala Negara dan sekaligus Kepala Pemerintahan. Memang ada kedudukan lain yang juga disebut dalam UUD 1945, yaitu dalam Pasal 10 yang menyatakan bahwa “Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara”. Kedudukan ini biasa disebut sebagai Panglima Tertinggi atas ketiga angkatan bersenjata atau ketiga angkatan Tentara Nasional Indonesia. Selanjutnya dalam Pasal 10A (baru), dinyatakan pula bahwa “Presiden memegang kekuasaan tertinggi atas Kepolisian Negara Republik Indonesia”.
Kewenangan-kewenangan yang ditetapkan dalam Pasal-pasal 10, 11, 12, 13, 14, dan Pasal 15 UUD 1945 biasanya dikaitkan dengan kedudukan Presiden sebagai Kepala Negara. Pasal 11 mengatur mengenai kewenangan Presiden untuk menyatakan perang dan damai serta kewenangan untuk membuat perjanjian dengan negara lain. Pasal 12 berkenaan dengan kewenangan menyatakan keadaan bahaya, Pasal 13 berkenaan dengan pengangkatan dan penerimaan Duta Besar dan Konsul. Pasal 14 mengenai pemberian grasi dan rehabilitasi, serta pemberian amnesti dan abolisi; dan Pasal 15 mengenai pemberian gelar, tanda jasa, dan tanda kehormatan lainnya. Sesuai hasil Perubahan Pertama UUD 1945, pelaksanaan kewenangan Presiden tersebut di atas secara berturut dipersyaratkan diperhatikannya pertimbangan DPR, pertimbangan MA, ataupun diharuskan adanya persetujuan DPR, dan bahkan diharuskan adanya UU terlebih dahulu yang mengatur hal itu. Pelaksanaan kewenangan yang diatur dalam Pasal 11 memerlukan persetujuan DPR. Pelaksanaan kewenangan yang diatur dalam Pasal 12 dan Pasal 15 mempersyaratkan adanya UU mengenai hal itu lebih dahulu. Pelaksanaan kewenangan dalam Pasal 13 memerlukan pertimbangan DPR yang harus diperhatikan oleh Presiden. Sedangkan pelaksanaan kewenangan dalam Pasal 14 dibagi dua, yaitu untuk pemberian grasi dan rehabilitasi diperlukan pertimbangan MA, sedangkan pemberian amnesti dan abolisi diperlukan pertimbangan DPR.
Memang banyak yang dapat dipersoalkan mengenai materi perubahan UUD 1945 yang menyangkut pelaksanaan Pasal 10 sampai dengan Pasal 15 tersebut. Misalnya, untuk apa DPD atau kepada DPR ditumpukkan tambahan-tambahan kewenangan yang justru akan sangat merepotkan DPR secara teknis. Misalnya, untuk apa DPR memerlukan keterlibatan untuk memberikan pertimbangan dalam pengangkatan Duta Besar dan Konsul serta penerimaan Duta Besar dan Konsul negara sahabat seperti di tentukan dalam Pasal 13 baru. Perubahan seperti ini justru akan menyulitkan baik bagi pemerintah maupun bagi DPR sendiri dalam pelaksanaan prakteknya. Demikian pula mengenai pertimbangan terhadap pemberian amnesti dan abolisi yang diatur dalam Pasal 14 ayat (2) baru yang selama ini ditentukan perlu dimintakan kepada Mahkamah Agung, untuk apa dialihkan ke DPR. Namun demikian, terlepas dari kelemahan atau kritik-kritik di atas, semua kewenangan yang diatur dalam pasal-pasal tersebut biasanya dipahami berkaitan dengan kedudukan Presiden sebagai Kepala Negara. Ada yang berhubungan dengan pelaksanaan fungsi judikatif seperti pemberian grasi dan rehabilitasi, dan ada pula yang berhubungan dengan pelaksanaan fungsi legislatif seperti misalnya pernyataan keadaan bahaya yang berkait erat dengan kewenangan Presiden untuk menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti UU (Perpu).
Sebenarnya, dalam kaitannya dengan fungsi legislatif, berdasarkan ketentuan UUD 1945 Pasal 5 ayat (1) lama, memang dinyatakan bahwa “Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR”. Dengan ketentuan demikian, dapat dikatakan bahwa kekuasaan legislatif yang utama memang berada di tangan Presiden, baik sebagai Kepala Negara maupun Kepala Pemerintahan. Hanya saja pelaksanaan kewenangan ini tidak boleh dilakukan semena-mena, dan untuk itu diperlukan persetujuan DPR yang tingkatannya sederajat dengan Presiden. DPR bahkan berhak menolak ataupun menyetujui hanya sebagian rancangan UU yang diajukan oleh Presiden. Bahkan DPR diberi hak pula untuk berinisiatif mengajukan rancangan UU sendiri. Dalam hubungan ini, lembaga DPR dapat dikatakan lebih merupakan lembaga kontrol atau pengawas daripada lembaga legislatif dalam arti yang sebenarnya.
Akan tetapi, dalam rangka Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945, ketentuan demikian itu diubah secara mendasar. Berdasarkan ketentuan Pasal 5 ayat (1) baru juncto Pasal 20 ayat (1) baru, kewenangan membentuk UU itu telah dialihkan dari tangan Presiden ke DPR. Dalam Pasal 20 ayat (1) baru, ditegaskan bahwa “DPR memegang kekuasaan membentuk UU”. Sedangkan dalam Pasal 5 ayat (1) baru dinyatakan bahwa: “Presiden berhak mengajukan rancangan UU kepada DPR”. Dengan demikian, DPR telah berubah menjadi pemegang utama kekuasaan membentuk UU. Artinya, kewenangan mengatur (regel) tidak lagi berada di tangan Presiden. Presiden kita sekarang sudah berubah menjadi pelaksana belaka (eksekutif) terhadap segala keputusan legislatif dalam bentuk UU yang ditetapkan oleh DPR, dan demikian juga segala keputusan legislatif MPR sebagai lembaga tertinggi negara, baik dalam bentuk UUD, Perubahan UUD, maupun dalam bentuk Ketetapan MPR.
Karakteristik Presiden sebagai pejabat eksekutif itu tentu haruslah berubah dari keadaan sebelumnya dimana Presiden selain memegang kekuasaan eksekutif juga memegang kekuasaan legislatif dalam membentuk UU. Sejak berlakunya Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945 tersebut, otomatis Presiden tidak lagi memiliki kewenangan untuk mengatur kepentingan umum yang berisikan materi pengaturan mengenai hak dan kewajiban warganegara. Kalaupun Presiden memerlukan untuk membuat dan menetapkan peraturan-peraturan untuk melaksanakan UU tersebut, maka kewenangannya untuk mengatur itu haruslah bersumber dari kewenangan yang lebih tinggi yang berada di tangan MPR dan DPR. Oleh karena itu, di masa mendatang tidak boleh lagi ditetapkan adanya Keputusan-Keputusan Presiden yang bersifat mandiri dengan fungsi untuk mengatur seperti dipahami selama ini. Kewenangan mengatur (regeling) terhadap kepentingan umum atau pengaturan mengenai hak dan kewajiban warganegara yang boleh ditetapkan secara mandiri oleh Presiden hanya terbatas pada hal saja, yaitu: (a) dalam hal dipenuhinya syarat untuk diberlakukannya keadaan darurat (emergency law) yang memungkinkan Presiden menetapkan Perpu, dan (b) dalam hal materi yang perlu diatur memang berkenaan dengan keperluan internal administrasi pemerintahan yang tidak berkaitan dengan kepentingan umum. Dalam hal yang terakhir ini, dikenal adanya prinsip ‘freijsermessen’ (kebebasan bertindak) yang memungkinkan Presiden dapat memiliki ruang gerak yang leluasa untuk mengadakan peraturan-peraturan kebijakan atau ‘policy rules’ (beleid regels) dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan dan tugas-tugas pembangunan sehari-hari. Selain kedua hal tersebut, Presiden tidak berwenang menetapkan peraturan yang bersifat mandiri dalam arti bukan dalam rangka menjalankan perintah UU ataupun menjabarkan ketentuan UU sebagai produk lembaga legislatif.
Dengan tertib berpikir demikian, kita dapat membangun paradigma yang rasional mengenai institusi kepresidenan Republik Indonesia sebagai pejabat pelaksana belaka terhadap berbagai keputusan legislatif. Bahkan, di mata hukum, lembaga kepresidenan yang berisi jabatan dan pejabat Presiden dan Wakil Presiden itu, hanyalah merupakan pelaksana dan pelaku aturan-aturan hukum, baik yang tertuang dalam UUD, TAP MPR, UU, maupun dalam berbagai peraturan perundang-undangan tingkat pelaksanaan. Hal ini sesuai pula dengan bunyi sumpah jabatan Presiden dan Wakil Presiden seperti ditentukan dalam Pasal 9 UUD 1945, yang antara lain berbunyi: “Demi Allah, saya bersumpah akan memenuhi kewajiban Presiden Republik Indonesia dengan sebaik-baiknya dan seadil-adilnya, memegang teguh UUD, menjalankan segala UU dan peraturan-peraturannya dengan selurus-lurusnya, dan berbakti kepada Bangsa dan Negara”. Dalam bunyi sumpah tersebut tercantum tegas bahwa Presiden dan Wakil Presiden bersumpah ‘Demi Allah’ akan memegang teguh UUD dan menjalankan segala UU dan peraturannya dengan selurus-lurusnya. Artinya, Presiden dan Wakil Presiden telah sungguh-sungguh bersumpah atau berjanji untuk menaati segala ketentuan hukum dengan selurus-lurusnya, termasuk ketentuan yang tertuang dalam bentuk peraturan-peraturan yang ditetapkan sendiri oleh Presiden seperti PP dan Keppres. Jika Presiden tidak setuju dengan isinya, misalnya karena dianggap sudah ketinggalan zaman, maka dengan kewenangannya, Presiden dapat saja mengubah isi peraturan-peraturan itu sesuai dengan prosedur yang berlaku. Akan tetapi, sekali suatu norma aturan telah ditetapkan menjadi dokumen hukum yang berlaku sah, maka sejak saat itu Presiden diwajibkan menaati segala ketentuan yang diatur dalam peraturan tersebut.
Jika Presiden melanggar peraturan yang ditetapkannya sendiri berarti Presiden telah melanggar sumpah jabatannya sendiri. Jika Presiden melanggar sumpahnya sendiri, berarti Presiden telah melanggar jiwa dan semangat yang terkandung dalam ketentuan Pasal 9 UUD 1945 yang merupakan salah satu butir materi haluan penyelenggaraan negara yang ditentukan dalam konstitusi. Jika Presiden melanggar salah satu segi saja dari materi konstitusi, maka hal itu sudah cukup untuk menjadi alasan bagi DPR untuk menuntut pertanggungjawaban konstitusional di hadapan persidangan majelis yang khusus diadakan untuk itu. Persidangan demikian inilah yang lazim dikenal dengan sebutan Sidang Istimewa atau disebut dengan Persidangan Istimewa sebagaimana dijelaskan dalam Penjelasan UUD 1945.

E. Pembahasan
Dengan dasar pemikiran bahwa dalam Undang-undang Dasar 1945 menetapkan kekuasaan tertinggi terletak di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden, terdapat beberapa pasal yang menimbulkan multi tafsir, Pengaturan lembaga negara oleh Presiden melalui Undang-undang dan adanya praktek ketata negaraan yang tidak sesuai dengan jiwa Pembukaan UUD 1945.
Dengan tujuan perubahan untuk menyempurnakan aturan dasar tentang Tatanan negara, Kedaulatan Rakyat, menjunjung tinggi Hak Asasi Manusia, Pembagian kekuasaan dan kesejahteraan sosial yang merata serta menjaga eksistensi negara demokrasi dan negara hukum sesuai aspirasi dan kebutuhan bangsa Indonesia , maka Perubahan UUD 1945 dilaksanakan.

·Perubahan Pertama Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Hasil penelusuran literatur yang penulis lakukan dalam Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 Presiden memegang kekuasaan pemerintahan. Selanjutnya dalam Perubahan Pertama tentang kekuasaan pemerintahan negara oleh Presiden tersebut telah diadakan perubahan yang sangat signifikan.
Sebelumnya Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat diubah menjadi Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
Pada perubahan pertama juga telah dilakukan pembatasan-pembatasan terhadap kekuasaan pemerintahan oleh Presiden. Sebelumnya Presiden memegang jabatannya selama masa lima tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali. Perubahannya menjadi Presiden memegang jabatan selama lima tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama hanya untuk satu masa jabatan, hal tersebut didasarkan pada pemahaman mengenai maksud bentuk pemerintahan republik.
Kekuasaan pemerintahan oleh presiden yang lain adalah dalam hal mengangkat duta dan konsul juga diadakan perubahan dari yang sebelumnya yaitu dalam hal mengangkat duta Presiden harus memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat. Dalam menerima penempatan duta negara lain Presiden juga harus memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.
Dalam memberikan grasi dan rehabilitasi Presiden harus memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung. Sedangkan dalam pemberian amnesti dan abolisi Presiden harus memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat. Sementara dalam pemberian gelar, tanda jasa dan lain-lain tanda kehormatan yang sebelumnya tidak diatur harus diatur dengan Undang-undang.
Beberapa pasal yang menimbulkan multi tafsir yang berhubungan dengan kekuasaan pemerintahan negara oleh presiden tersebut telah diadakan perubahan sehingga hal yang sangat mendasar dan selalu menjadi perhatian para pengkaji hukum tata negara, karena UUD 1945 memberikan kekuasaan yang luar biasa kepada eksekutif (executive heavy) dalam konteks ini Presiden menjadi pasti / jelas dan tidak menimbulkan salah penafsiran.

· Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Perubahan Kedua Udang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 2000. Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar Tahun 1945 diputuskan dalam Rapat Paripurna Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia ke-9 tanggal 19 Agustus 2000 Sidang Tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia dan mulai berlaku pada tanggal ditetapkan. Dalam perubahan kedua ini hasil penelusuran kepustakaan oleh penulis yang berkaitan dengan kekuasaan pemerintahan negara oleh Presiden tidak diadakan perubahan lagi.

· Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Dalam perubahan ketiga ini kekuasaan pemerintahan negara oleh Presiden mengalami beberapa perubahan mulai syarat-syarat menjadi Presiden sampai dengan pembuatan perjanjian Internasional. Pada naskah asli UUD 1945 Presiden adalah orang Indonesia asli, telah diadakan perubahan bahwa Calon Presiden dan Calon Wakil Presiden harus seorang warga negara Indonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerima kewarga negaraan lain, baik karena kehendaknya sendiri maupun orang lain, tidak pernah mengkhianati negara serta mampu secara jasmani dan rohani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban sebagai Presiden atau Wakil Presiden. Persyaratan untuk menjadi Presiden dan Wakil Presiden diatur lebih lanjut dengan Undang-undang.
Kekuasaan pemerintahan oleh Presiden dalam perubahan ketiga UUD 1945 dalam hal membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara dan/atau mengharuskan mengadakan perubahan dan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan DPR. Ditegaskan dalam pasal 11 ayat (2) UUD 1945.

· Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Dalam Naskah perubahan Ke-empat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia dinyatakan hal-hal yang berikut :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagaimana telah diubah dengan perubahan pertama, kedua, ketiga dan keempat ini adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 1945 dan diberlakukan kembali dengan Dekrit Presiden bulan Juli 1959 oleh Dewan Perwakilan Rakyat;
b. Penambahan bagian akhir pada perubahan kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dengan kalimat, ”Perubahan tersebut diputuskan dalam Rapat Paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia ke-9 tanggal 18 Agustus 2000. Sidang Tahunan Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia dan mulai berlaku pada tanggal ditetapkan”.
c. Pengubahan penomoran Pasal 3 ayat (3) dan ayat (4) Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 menjadi pasal 3 ayat (2) dan ayat (3); Pasal 25 Perubahan Kedua Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menjadi Pasal 25A.
d. Penghapusan judul Bab IV tentang Dewan Pertimbangan Agung dan pengubahan subtansi Pasal 16 penempatannya ke dalam Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara.
Dari keseluruhan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 dapat diuraikan dalam narasi bahwa Sebelum perubahan dilakukan Undang-Undang Dasar 1945 berjumlah 16 bab, 37 pasal, 49 ayat, 4 pasal aturan Peralihan, 2 ayat Aturan Tambahan dan Penjelasan.
Setelah dilakukan perubahan kesatu sampai dengan keempat, maka Undang-undang Dasar 1945 berjumlah 21 bab, 73 pasal, 170 ayat, 3 pasal Aturan Peralihan, 2 Pasal Aturan Tambahan dan Tanpa adanya Penjelasan.
Dengan latar belakang dan kesepakatan dasar bahwa perubahan undang-undang dasar tidak mengubah Pembukaan Undang-undang Dasar 1945, tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia, mempertegas sistem presidensiil, penjelasan yang memuat hal-hal normatif dimasukkan dalam pasal-pasal (batang tubuh) dan perubahan dilakukan dengan cara adendum.
Dapat dicermati bahwa dari uraian yang penulis kemukanan diatas, hal yang paling membedakan antar Undang-undang Dasar 1945 sebelum amandemen dan Undang-undang Dasar 1945 sesudah amandemen adalah tanpa adanya penjelasan. Walaupun ada perbedaan yang sangat mendasar menurut hemat penulis Undang-undang Dasar 1945 yang merupakan sumber hukum tertinggi dalam tata urutan perundang-undangan di Indonesia dapat dilaksanakan dengan baik atau tidaknya terletak pada semangat para pemimpin dan para penyelenggara negara serta seluruh komponen masyarakat bangsa Indonesia dalam penyelanggaraan pemerintahan dan hidupnya negara.
Tentang implementasi kekuasaan pemerintahan negara oleh Presiden sesudah perubahan Undang-Undang Dasar 1945 tetap sebagaimana diatur dalam pasal 4 artinya Presiden adalah pemegang kekuasan pemerintah menurut Undang-undang Dasar dan pasal 5 ayat (2) Undang-undang Dasar 1945 Presiden adalah kepala kekuasaan eksekutif dalam negara.
Untuk menjalankan Undang-undang ia mempunyai kekuasaan untuk menetapkan peraturan pemerintah (pouvoir reglementer). Selanjutnya kekuasaan pemerintahan negara oleh Presiden sebagai Kepala Negara sesudah perubahan Undang-Undang Dasar 1945 antara lain dalam menerima penempatan duta dari negara lain dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat, dalam memberi grasi dan rehabilitasi memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung, dalam hal memberi amnesti dan abolisi memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat serta dalam memberi gelar, tanda jasa dan lain-lain tanda kehormatan diatur dengan Undang-undang dan membentuk dewan pertimbangan yang bertugas memberikan nasihat dan pertimbangan kepada presiden.
Memang dalam Undang-undang Dasar 1945 sebelum maupun sesudah perubahan menurut hemat penulis tidak diamanatkan secara tegas bahwa Lembaga Kepresidenan dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara akan diatur dengan Undang-undang seperti Lembaga negara yang lain misalnya Dewan Perwakilan Rakyat, Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung, Komisi Yudisial, Tentara Nasional Indonesia, Polri, dan lain-lain yang diatur dengan Undang-Undang dibawahnya (Undang-Undang organik) karena negara Indonesia adalah negara hukum.
Dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara sesudah perubahan Undang-undang Dasar 1945 Presiden hanya berhak untuk mengajukan Rancangan Undang-Undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat dan tidak lagi memegang kekuasaan membentuk Undang-undang.
Kalau kita melihat perkembangan implementasi pelaksanaan kekuasaan Legislatif oleh Dewan Perwakilan Rakyat selaku pemegang kekuasaan membentuk Undang-undang dewasa ini telah terjadi hal yang sebaliknya sebelum Undang-undang Dasar 1945 dilakukan perubahan yang pertama. Pada waktu itu dominasi kekuasaan terletak di eksekutif (dominasi lembaga kepresidenan) walaupun tidak diatur dengan Undang-undang organik dibawahnya.
Tetapi sekarang ini dominasi kekuasaan terletak di tangan Legislatif dan menurut hemat penulis proses tersebut sebenarnya memang belum sepadan apabila dibandingkan dengan lamanya pemerintahan rezim Orde baru yang telah menjalankan kekuasaan lebih kurang selama tiga puluh dua tahun. Dominasi Legislatif ini setelah reformasi digulirkan sampai saat ini menunjukkan tanda-tanda kecenderungan penyimpangan kekuasaan oleh lembaga perwakilan dan bertendensi lemahnya lembaga eksekutif.
Karena lembaga kepresidenan dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara tidak diatur dengan Undang-undang organik dibawahnya dan Presiden dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara tidak lagi memegang kekuasaan membentuk Undang-undang, sehingga Presiden tidak mempunyai hak veto dalam rangka menciptakan mekanisme cek and balance, karena Presiden hanya berhak mengajukan Rancangan Undang-undang kepada DPR. Dengan demikian setelah perubahan UUD 1945 ini otomatis kekuasaan Presiden bersama-sama dengan DPR sebagai Legislatif Power dalam negara tidak berlaku lagi.
Sebagai kepala negara sesudah perubahan UUD 1945 Presiden harus dan wajib memperhatikan pertimbangan dari dua lembaga ketatanegaran yaitu Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam hal mengangkat Duta dan Konsul, penempatan duta negara lain, pemberian amnesti dan abolisi serta wajib memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung dalam hal memberikan grasi dan rehabilitasi. Kedua pertimbangan tersebut sebelumnya tidak diatur dalam Undang-Undang Dasar 1945. Hal itu menunjukkan adanya pembatasan kekuasaan Presiden sebagai Kepala Negara.

F. Kesimpulan
1. Kekuasaan negara yang tidak terkontrol di Indonesia sebagai akibat dari terpusatnya kekuasaan itu pada satu orang dan segala implikasi negatifnya, tampaknya mengharuskan bangsa ini untuk mengkaji ulang konsep kekuasaan pemerintahan oleh presiden yang sangat besar tersebut. Pandangan negara netral dan paham integralistik, yang biasanya melegitimasi konsep tersebut, sepertinya juga tidak dapat lagi dipergunakan untuk menjawab kenyataan-kenyataan empiris yang terjadi di negara ini. Adanya tuntutan demokratisasi di segala bidang yang sudah tidak mungkin ditahan lagi, mengartikan bahwa sudah saatnya kekuasaan presiden yang sangat besar harus dibatasi. Namun sebagai bagian dari agenda politik gagasan ini baru memperoleh momentumnya setelah jatuhnya rezim orde baru pada bulan Mei 1998 di Indonesia. Setelah menelaah, mempelajari, dan mempertimbangkan dengan seksama dan sungguh-sungguh hal-hal yang bersifat mendasar yang dihadapi oleh rakyat, bangsa, dan negara, serta dengan menggunakan kewenangannya bardasar Pasal 37 UUD 1945, Majelis Permusyarawatan Rakyat telah menetapkan untuk mengadakan perubahan UUD 1945.
2. Mekanisme check and balance yang berorientasi pada terciptanya mekanisme kontrol antar lembaga negara sehingga masing-masing lembaga berjalan berdasarkan prinsip akuntabilitas (accountability). Karena pertanggungjawaban utama adalah pada rakyat, maka penciptaan kondisi yang menjamin partisipasi rakyat secara optimal harus dibentuk. Tentu saja tak semudah itu mengharapkan pihak penguasa (Eksekutif maupun Legislatif) sesudah perubahan UUD 1945 mau melaksanakan wewenang, kewajiban dan haknya secara benar, karena Sistem yang dibangun ini ternyata juga memiliki kecenderungan penyimpangan kekuasaan oleh lembaga perwakilan dan bertendensi pada lemahnya lembaga eksekutif. Dalam implementasi kekuasaan pemerintahan negara sesudah perubahan Undang-undang Dasar 1945 menggeser executif heavy ke arah legislative heavy sehingga terkesan bukan keseimbangan yang dituju melalui perubahan UUD 1945, tetapi DPR ingin memusatkan kekuasaan di tangannya.
3. Sebagai langkah nyata di Indonesia dalam hal sistem pemerintahan mulai dilaksanakan sesudah perubahan UUD 1945 bahwa sistem pemerintahan di Indonesia sebelum perubahan secara hakiki adalah sistem presidensil, bukan dimaksudkan sebagai suatu bentuk campuran. Lebih-lebih karena pada saat ini (setelah perubahan UUD 1945) dan kedepan. Presiden disatu pihak dipilih langsung, dan dipihak lain tidak lagi bertanggungjawab kepada MPR, maka sistem presidensil di Indonesia menjadi lebih murni.

DAFTAR PUSTAKA

Anom Suryo Putra, Hukum Konstitusi Masa Transisi; Semiloka, Psikoanalisis dan Kritik Ideologi, Nuansa Cendekian, Bandung, 2003

Baghir Manan, Lembaga Kepresidenan, FH UII Press yogyakarta, 2003

Ismail Suny Prof.Dr, SH.M.C.L, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Cetakan ke 3, Radar Jaya Offset Jakarta 1977

Jimly Assidiq, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan keempat, PSHTN FH UII, Yogya, 2002.

Satjipto Rahardjo, Prof. Ilmu Hukum, Citra Aditya Bandung, 1996

Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dengan Perubahan-perubahannya 1999-2002, CV. Eko Jaya Jakarta,2002.

Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan PerUndang-Undangan, CV. Eko Jaya Jakarta, 2004.

Persandingan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Lembaga Informasi Nasional Republik Indonesia, 2002. Jalan Merdeka Barat 9 Jakarta 10110.

Materi Sosialisasi Undang-undang Dasar Negara RI Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI , Jakarta, 2005.

NEGARA DEMOKRASI YANG BERDASARKAN HUKUM

A. Latar Belakang
Indonesia adalah negara demokrasi berdasarkan hukum yang mengutamakan kepentingan umum. Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 menyebutkan “Kedaulatan atau kekuasaan tertinggi berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD” juga terdapat dua tempat lagi yang bermakna demokrasi. “Dua tempat itu adalah alinea keempat Pembukaan UUD 1945 dan sila keempat dari Pancasila, yang dua-duanya menyinggung masalah kedaulatan rakyat,”
Gagasan Negara Hukum itu dibangun dengan mengembangkan perangkat hukum itu sendiri sebagai suatu sistem yang fungsional dan berkeadilan, dikembangkan dengan menata supra struktur dan infra struktur kelembagaan politik, ekonomi dan social yang tertib dan teratur, serta dibina dengan membangun budaya dan kesadaran hukum yang rasional dan impersonal dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Untuk itu, sistem hukum itu perlu dibangun (law making) dan ditegakkan (law enforcing) sebagaimana mestinya, dimulai dengan konstitusi sebagai hukum yang paling tinggi kedudukannya. Untuk menjamin tegaknya konstitusi itu sebagai hukum dasar yang berkedudukan tertinggi (the supreme law of the land), dibentuk pula sebuah Mahkamah Konstitusi yang berfungsi sebagai ‘the guardian’ dan sekaligus ‘the ultimate interpreter of the constitution’.
Gagasan, cita, atau ide Negara Hukum, selain terkait dengan konsep ‘rechtsstaat’dan ‘the rule of law’, juga berkaitan dengan konsep ‘nomocracy’ yang berasal dari perkataan ‘nomos’ dan ‘cratos’. Perkataan nomokrasi itu dapat dibandingkan dengan ‘demos’ dan ‘cratos’ atau ‘kratien’ dalam demokrasi. ‘Nomos’ berarti norma, sedangkan ‘cratos’ adalah kekuasaan. Yang dibayangkan sebagai faktor penentu dalam penyelenggaraan kekuasaan adalah norma atau hukum. Karena itu, istilah nomokrasi itu berkaitan erat dengan ide kedaulatan hukum atau prinsip hukum sebagai kekuasaan tertinggi. Dalam istilah Inggeris yang dikembangkan oleh A.V. Dicey, hal itu dapat dikaitkan dengan prinsip “rule of law” yang berkembang di Amerika Serikat menjadi jargon “the Rule of Law, and not of Man”. Yang sesungguhnya dianggap sebagai pemimpin adalah hukum itu sendiri, bukan orang. Dalam buku Plato berjudul “Nomoi” yang kemudian diterjemahkan ke dalam bahasa Inggeris dengan judul “The Laws” , jelas tergambar bagaimana ide nomokrasi itu sesungguhnya telah sejak lama dikembangkan dari zaman Yunani Kuno.

B. Permasalahan
Negara Indonesia adalah negara yang berdasarkan hukum serta sebuah negara yang berdasarkan demokrasi pancasila.1 Bahwa Undang-undang memberikan perlindungan kepada setiap warga negara berhak untuk mengemukakan pendapat sebagaimana yang dirumuskan di dalam Pasal 28 UUD 1945, yang bunyi rumusannya adalah “Kemerdekaan berserikat dan berkumpul mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan dan sebagainya ditetapkan dengan Undang-undang”. Namun dengan adanya ketentuan tersebut menimbulkan asumsi atau persepsi masyarakat yang lebih luas, sehingga pada zaman reformasi akhir-akhir ini terjadinya Unjuk Rasa di mana-mana di seluruh Nusantara, bahkan dalam melakukan aksi nya pun tanpa mengontrol diri, yang akhirnya menuju pada anarki yakni penjarahan, pembakaran, pembunuhan dan pemerkosaan yang akibatnya di rasakan oleh masyarakat itu sendiri.
Bagaimanakah sebenarnya konsep ‘rechtsstaat’dan ‘the rule of law’, juga berkaitan dengan konsep ‘nomocracy’ itu seharusnya dilaksanakan?….apakah Negara Indonesia ini memang negara demokrasi yang berdasarkan hukum?…….apakah sebenarnya konsep hukum dan demokrasi tersebut?…..
Berdasakan permasalahan dan pertanyaan tersebut, maka penulis berupaya untuk menyusun makalah Konstitusi dan Kelembagaan Negara dengan “Judul Negara demokrasi yang berdasarkan hukum”

C. Tujuan Penulisan
Tujuan dari penulisan makala ini adalah untuk memberikan gambaran dan penjelasan tentang apa sebenarnya konsep Negara Hukum dan Demokrasi baik dari makna kata ataupun implementasi dalam bentuk sistem pemerintahan suatu negara. Selain itu penulis juga bermaksud untuk menglas permasalahan demokrasi dan hukum yang sat ini dilaksanakan oleh aparatur pelaksana pemerintahan yang ada di Indonesia, dengan harapan agar dapat dijadikan sebagai renungan pemikiran akan apa dan bagaimana sebenarnya Demokrasi dan Hukum tersebut dapat dilaksanakan alam suatu bentuk sistem pemerintahan suatu negara

D. Landasan Teori
1. Konsep Negara Hukum dan Demokrasi
Demokrasi berasal dari kata demos (rakyat) dan kratein atau kratos (kekuasaan), dari kata ini dapat diartikan kekuasaan Negara itu dianggap bersumber dan berasal dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. rakyatlah penentu akhir penyelenggaraan kekuasaan dalam suatu Negara. Dizaman modern ini demokasi secara luas dianggap sebagai konsep yang diidealkan oleh semua Negara di dunia. Meskipun dalam praktik penerapannya, tergantung kepada penafsiran masing-masing Negara dan para penguasa di Negara-negara yang menyebut dirinya demokrasi.
Demokrasi mempunyai kelemahan yaitu pada demokrasi terlalu mengandalkan diri pada prinsip suara mayoritas sesuai dengan doktrin “one man one vote” dimana pihak mana yang paling banyak suaranya, ialah yang paling menentukan keputusan. Padahal, mayoritas suara belum tentu mencerminkan kebenaran dan keadilan.
Atas dasar kelemahan yang dimiliki demokrasi tersebut proses pengambilan keputusan dalam dinamika kekuasaan Negara harus diimbangi dengan prinsip keadilan, nomokrasi, atau the rule of the law. Prinsip inilah yang dinamakan prinsip Negara hukum, yang mengutamakan kedaulatan hukum, prinsip supremasi hukum (supremacy of law), atau kekuasaan tertinggi di tangan hukum. Menurut Bagir Manan dalam bukunya Teori dan politik Konstitusi, untuk melaksanakan prinsip Negara berdasarkan hukum harus memenuhi syarat tegaknya tatanan kerakyatan atau demokrasi, karena Negara berdasarkan atas hukum tidak mungkin tumbuh berkembang dalam tatanan kediktatoran, merendahkan hukum dan melecehkan hukum merupakan bawaan kediktatoran, tidak ada paham kediktatoran yang menghormati hukum, yang ada dalam kediktatoran adalah kesewenang-wenangan, kalaupun ada hukum semata-mata dilakukan untuk mempertahankan kepentingan rezim kediktatoran tersebut. Dalam hal tersebut rakyat semata-mata menjadi objek hukum dan bukan subjek hukum, karena itu setiap upaya untuk mewujudkan tatanan Negara berdasarkan hukum tanpa diikuti dengan usaha mewujudkan tatanan kerakyatan atau demokrasi akan sia-sia.
Adapula apabila demokrasi juga dapat berkembang menjadi demokrasi yang berlebihan yaitu mengembangkan kebebasan tanpa keteraturan dan kepastian sehingga Negara tersebut kacau. Negara demokrasi yang seperti ini bukanlah demokrasi yang diidealkan. Demokrasi yang yang ideal itu demokrasi yang teratur berdasarkan hukum. karena itu, antara ide demokrasi dan Negara hukum (nomokrasi) dipandang harus bersifat sejalan dan seiring, baru suatu Negara itu dapat disebut sebagai Negara demokrasi dan sekaligus sebagai Negara hukum. demokrasi dan Negara hukum tidak dapat dipisahkan, oleh karena itu kualitas demokrasi suatu Negara akan menentukan kualitas hukum Negara tersebut, begitu pula sebaliknya.
Di zaman modern, konsep Negara Hukum di Eropah Kontinental dikembangkan antara lain oleh Immanuel Kant, Paul Laband, Julius Stahl, Fichte, dan lain-lain dengan menggunakan istilah Jerman, yaitu “rechtsstaat’. Sedangkan dalam tradisi Anglo Amerika, konsep Negara hukum dikembangkan atas kepeloporan A.V. Dicey dengan sebutan “The Rule of Law”. Menurut Julius Stahl, konsep Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah ‘rechtsstaat’ itu mencakup empat elemen penting, yaitu:
1. Perlindungan hak asasi manusia.
2. Pembagian kekuasaan.
3. Pemerintahan berdasarkan undang-undang.
4. Peradilan tata usaha Negara.
Sedangkan A.V. Dicey menguraikan adanya tiga ciri penting dalam setiap Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah “The Rule of Law”, yaitu:
1. Supremacy of Law.
2. Equality before the law.
3. Due Process of Law.
Keempat prinsip ‘rechtsstaat’ yang dikembangkan oleh Julius Stahl tersebut di atas pada pokoknya dapat digabungkan dengan ketiga prinsip ‘Rule of Law’ yang dikembangkan oleh A.V. Dicey untuk menandai ciri-ciri Negara Hukum modern di zaman sekarang. Bahkan, oleh “The International Commission of Jurist”, prinsip-prinsip Negara Hukum itu ditambah lagi dengan prinsip peradilan bebas dan tidak memihak (independence and impartiality of judiciary) yang di zaman sekarang makin dirasakan mutlak diperlukan dalam setiap negara demokrasi. Prinsip-prinsip yang dianggap ciri penting Negara Hukum menurut “The International Commission of Jurists” itu adalah:
1. Negara harus tunduk pada hukum.
2. Pemerintah menghormati hak-hak individu.
3. Peradilan yang bebas dan tidak memihak.
Profesor Utrecht membedakan ntara Negara Hukum Formil atau Negara Hukum Klasik, dan Negara Hukum Materiel atau Negara Hukum Modern . Negara Hukum Formil menyangkut pengertian hukum yang bersifat formil dan sempit, yaitu dalam arti peraturan perundang-undangan tertulis. Sedangkan yang kedua, yaitu Negara Hukum Materiel yang lebih mutakhir mencakup pula pengertian keadilan di dalamnya. Karena itu, Wolfgang Friedman dalam bukunya ‘Law in a Changing Society’ membedakan antara ‘rule of law’ dalam arti formil yaitu dalam arti ‘organized public power’, dan ‘rule of law’ dalam arti materiel yaitu ‘the rule of just law’. Pembedaan ini dimaksudkan untuk menegaskan bahwa dalam konsepsi negara hukum itu, keadilan tidak serta-merta akan terwujud secara substantif, terutama karena pengertian orang mengenai hukum itu sendiri dapat dipengaruhi oleh aliran pengertian hukum formil dan dapat pula dipengaruhi oleh aliran pikiran hukum materiel. Jika hukum dipahami secara kaku dan sempit dalam arti peraturan perundang-undangan semata, niscaya pengertian negara hukum yang dikembangkan juga bersifat sempit dan terbatas serta belum tentu menjamin keadilan substantive. Karena itu, di samping istilah ‘the rule of law’ oleh Friedman juga dikembangikan istilah ‘the rule of just law’ untuk memastikan bahwa dalam pengertian kita tentang ‘the rule of law’ tercakup pengertian keadilan yang lebih esensiel daripada sekedar memfungsikan peraturan perundang-undangan dalam arti sempit. Kalaupun istilah yang digunakan tetap ‘the rule of law’, pengertian yang bersifat luas itulah yang diharapkan dicakup dalam istilah ‘the rule of law’ yang digunakan untuk menyebut konsepsi tentang Negara Hukum di zaman sekarang.
Namun demikian, terlepas dari perkembangan pengertian tersebut di atas, konsepsi tentang Negara Hukum di kalangan kebanyakan ahli hukum masih sering terpaku kepada unsur-unsur pengertian sebagaimana dikembangkan pada abad ke-19 dan abad ke-20. Sebagai contoh, tatkala merinci unsur-unsur pengertian Negara Hukum (Rechtsstaat), para ahli selalu saja mengemukakan empat unsur ‘rechtsstaat’, dimana unsurnya yang keempat adalah adanya ‘administratieve rechtspraak’ atau peradilan tata usaha Negara sebagai ciri pokok Negara Hukum. Tidak ada yang mengaitkan unsur pengertian Negara Hukum Modern itu dengan keharusan adanya kelembagaan atau setidak-tidaknya fungsi Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga pengadilan tata Negara. Jawabannya ialah karena konsepsi Negara Hukum (Rechtsstaat) sebagaimana banyak dibahas oleh para ahli sampai sekarang adalah hasil inovasi intelektual hukum pada abad ke 19 ketika Pengadilan Administrasi Negara itu sendiri pada mulanya dikembangkan; sedangkan Mahkamah Konstitusi baru dikembangkan sebagai lembaga tersendiri di samping Mahkamah Agung atas jasa Professor Hans Kelsen pada tahun 1919, dan baru dibentuk pertama kali di Austria pada tahun 1920. Oleh karena itu, jika pengadilan tata usaha Negara merupakan fenomena abad ke-19, maka pengadilan tata negara adalah fenomena abad ke-20 yang belum dipertimbangkan menjadi salah satu ciri utama Negara Hukum kontemporer. Oleh karena itu, patut kiranya dipertimbangkan kembali untuk merumuskan secara baru konsepsi Negara Hukum modern itu sendiri untuk kebutuhan praktek ketatanegaraan pada abad ke-21 sekarang ini.
Menurut Arief Sidharta , Scheltema, merumuskan pandangannya tentang unsurunsur dan asas-asas Negara Hukum itu secara baru, yaitu meliputi 5 (lima) hal sebagai berikut:
1. Pengakuan, penghormatan, dan perlindungan Hak Asasi Manusia yang berakar dalam penghormatan atas martabat manusia (human dignity).
2. Berlakunya asas kepastian hukum.
Negara Hukum untuk bertujuan menjamin bahwa kepastian hukum terwujud dalam masyarakat. Hukum bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang tinggi, sehingga dinamika kehidupan bersama dalam masyarakat bersifat ‘predictable’. Asas-asas yang terkandung dalam atau terkait dengan asas kepastian hukum itu adalah:
a. Asas legalitas, konstitusionalitas, dan supremasi hukum;
b. Asas undang-undang menetapkan berbagai perangkat peraturan tentang cara pemerintah dan para pejabatnya melakukan tindakan pemerintahan;
c. Asas non-retroaktif perundang-undangan, sebelum mengikat undang-undang harus lebih dulu diundangkan dan diumumkan secara layak;
d. Asas peradilan bebas, independent, imparial, dan objektif, rasional, adil dan manusiawi;
e. Asas non-liquet, hakim tidak boleh menolak perkara karena alasan undangundangnya tidak ada atau tidak jelas;
f. Hak asasi manusia harus dirumuskan dan dijamin perlindungannya dalam undang-undang atau UUD.
3. Berlakunya Persamaan (Similia Similius atau Equality before the Law)
Dalam Negara Hukum, Pemerintah tidak boleh mengistimewakan orang atau kelompok orang tertentu, atau memdiskriminasikan orang atau kelompok orang tertentu. Di dalam prinsip ini, terkandung (a) adanya jaminan persamaan bagi semua orang di hadapan hukum dan pemerintahan, dan (b) tersedianya mekanisme untuk menuntut perlakuan yang sama bagi semua warga Negara.
4. Asas demokrasi dimana setiap orang mempunyai hak dan kesempatan yang sama untuk turut serta dalam pemerintahan atau untuk mempengaruhi tindakan-tindakan pemerintahan. Untuk itu asas demokrasi itu diwujudkan melalui beberapa prinsip, yaitu:
a. Adanya mekanisme pemilihan pejabat-pejabat publik tertentu yang bersifat langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil yang diselenggarakan secara berkala;
b. Pemerintah bertanggungjawab dan dapat dimintai pertanggungjawaban oleh badan perwakilan rakyat;
c. Semua warga Negara memiliki kemungkinan dan kesempatan yang sama untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan politik dan mengontrol pemerintah;
d. Semua tindakan pemerintahan terbuka bagi kritik dan kajian rasional oleh semua pihak;
e. Kebebasan berpendapat/berkeyakinan dan menyatakan pendapat;
f. Kebebasan pers dan lalu lintas informasi;
g. Rancangan undang-undang harus dipublikasikan untuk memungkinkan partisipasi rakyat secara efektif.

5. Pemerintah dan Pejabat mengemban amanat sebagai pelayan masyarakat dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan tujuan bernegara yang bersangkutan. Dalam asas ini terkandung hal-hal sebagai berikut:
a. Asas-asas umum peerintahan yang layak;
b. Syarat-syarat fundamental bagi keberadaan manusia yang bermartabat manusiawi dijamin dan dirumuskan dalam aturan perundang-undangan, khususnya dalam konstitusi;
c. Pemerintah harus secara rasional menata tiap tindakannya, memiliki tujuan yangn jelas dan berhasil guna (doelmatig). Artinya, pemerintahan itu harus diselenggarakan secara efektif dan efisien.

2.Konstitusi Sebagai Bentuk Perwujudan Negara Hukum dan Demokrasi
Berbicara tentang konstitusi tidak dapat dilepaskan dari konstitusionalisme. Konstitusionalisme adalah suatu paham mengenai pembatasan kekuasaan dan jaminan hak-hak rakyat melalui konstitusi. Menurut Carl J Friedrich, konstitusionalisme merupakan gagasan bahwa pemerintah merupakan suatu kumpulan kegiatan yang diselenggarakan oleh dan atas nama rakyat, tetapi yang dikenakan beberapa pembatasan yang diharapkan akan menjamin bahwa kekuasaan yang diperlukan untuk pemerintahan itu tidak disalahgunakan oleh mereka yang mendapat tugas untuk memerintah.
Yang menjadi dasar dari konstitusionalisme adalah kesepakatan umum atau persetujuan (consensus) di antara mayoritas rakyat mengenai bangunan yang di idealkan berkenaan dengan Negara. Organisasi Negara itu diperlukan oleh warga masyarakat politik agar kepentingan mereka bersama dapat dilindungi atau di promosikan melalui pembentukan dan penggunaan mekanisme yang disebut Negara. Konsensus tersebut yang menjamin tegaknya konstitusionalisme di zaman modern pada umumnya, dipahami bersandar pada tiga elemen kesepakatan (consensus), yaitu :
1. Kesepakatan tentang tujuan atau cita-cita bersama
2. Kesepakatan tentang the rule of the law sebagai landasan pemerintahan atau penyelenggaraan Negara
3. Kesepakatan tentang bentuk-bentuk institusi-institusi dan prosedur-prosedur ketatanegaraan
Kesepakatan yang pertama berkenaan dengan cita-cita bersama adalah puncak abstraksi paling mungkin mencerminkan kesamaan-kesamaan kepentingan diantara sesame warga masyarakat yang dalam kenyataannya harus hidup ditengah pluralism atau kemajemukan. Oleh karena itu suatu masyarakat untuk menjamin kebersamaan dalam kerangka kehidupan bernegara, diperlukan perumusan tentang tujuan atau cita-cita bersama. Kesepakatan kedua adalah kesepakatan bahwa basis pemerintahan didasarkan atas aturan hukum dan konstitusi, kesepakatan kedua ini juga sangat prinsipil, karena dalam setiap Negara harus ada keyakinan bersama bahwa apapun yang hendak dilakukan dalam konteks penyelenggaraan Negara haruslah didasarkan atas the rules of the game yang ditentukan bersama. Kesepakatan yang ketiga adalah berkenaan dengan bangunan organ Negara dan prosedur-prosedur yang mengatur kekuasaannya,hubungan-hubungan antar organ Negara itu satu sama lain, serta hubungan antara organ Negara dengan warga Negara.
Kesepakatan-kesepakatan itulah yang dirumuskan didalam konstitusi. Kesepakatan itu menjadi pegangan hidup dalam bernegara sehingga ditempatkan di posisi yang tinggi. Karena ditempatkan diposisi yang tinggi maka konstitusi dijadikan sebagai supremacy of law. Supremacy of law merupakan salah satu unsure didalam Negara hukum. konstitusi sebagai dasar hukum yang tertinggi dibentuk atas dasar kesepakatan rakyat sehingga konstitusi haruslah mempunyai nilai-nilai demokrasi. Oleh karena suatu konstitusi yang baik harus menjamin kedaulatan hukum yang mengedepankan demokrasi.
Didalam undang-undang dasar 1945 menjelaskan bahwa Negara Indonesia merupakan Negara demokrasi yang mempunyai kedaulatan ditangan rakyat sekaligus sebagai Negara dengan kedaulatan hukum. Hal ini ditegaskan didalam pasal 1 ayat (2) yang menyatakan,“Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar”

E. Pembahasan
1. Cita Negara Hukum Indonesia
Dalam rangka merumuskan kembali ide-ide pokok konsepsi Negara Hukum itu dan pula penerapannya dalam situasi Indonesia dewasa ini, menurut pendapat saya, kita dapat merumuskan kembali adanya tiga-belas prinsip pokok Negara Hukum (Rechtsstaat) yang berlaku di zaman sekarang. Ketiga-belas prinsip pokok tersebut merupakan pilarpilar utama yang menyangga berdiri tegaknya satu negara modern sehingga dapat disebut sebagai Negara Hukum (The Rule of Law, ataupun Rechtsstaat) dalam arti yang sebenarnya, yaitu:
2. Supremasi Hukum (Supremacy of Law):
Adanya pengakuan normatif dan empirik akan prinsip supremasi hukum, yaitu bahwa semua masalah diselesaikan dengan hukum sebagai pedoman tertinggi Dalam perspektif supremasi hukum (supremacy of law), pada hakikatnya pemimpin tertinggi negara yang sesungguhnya, bukanlah manusia, tetapi konstitusi yang mencerminkan hukum yang tertinggi. Pengakuan normative mengenai supremasi hukum adalah pengakuan yang tercermin dalam perumusan hukum dan/atau konstitusi, sedangkan pengakuan empirik adalah pengakuan yang tercermin dalam perilaku sebagian terbesar masyarakatnya bahwa hukum itu memang ‘supreme’. Bahkan, dalam republik yang menganut sistem presidential yang bersifat murni, konstitusi itulah yang sebenarnya lebih tepat untuk disebut sebagai ‘kepala negara’. Itu sebabnya, dalam sistem pemerintahan presidential, tidak dikenal adanya pembedaan antara kepala Negara dan kepala pemerintahan seperti dalam sistem pemerintahan parlementer.
3. Persamaan dalam Hukum (Equality before the Law):
Adanya persamaan kedudukan setiap orang dalam hukum dan pemerintahan, yang diakui secara normative dan dilaksanakan secara empirik. Dalam rangka prinsip persamaan ini, segala sikap dan tindakan diskriminatif dalam segala bentuk dan manifestasinya diakui sebagai sikap dan tindakan yang terlarang, kecuali tindakantindakan yang bersifat khusus dan sementara yang dinamakan ‘affirmative actions’ guna mendorong dan mempercepat kelompok masyarakat tertentu atau kelompok warga masyarakat tertentu untuk mengejar kemajuan sehingga mencapai tingkat perkembangan yang sama dan setara dengan kelompok masyarakat kebanyakan yang sudah jauh lebih maju. Kelompok masyarakat tertentu yang dapat diberikan perlakuan khusus melalui ‘affirmative actions’ yang tidak termasuk pengertian diskriminasi itu misalnya adalah kelompok masyarakat suku terasing atau kelompok masyarakat hukum adapt tertentu yang kondisinya terbelakang. Sedangkan kelompok warga masyarakat tertentu yang dapat diberi perlakuan khusus yang bukan bersifat diskriminatif, misalnya, adalah kaum wanita ataupun anak-anak terlantar.
4. Asas Legalitas (Due Process of Law):
Dalam setiap Negara Hukum, dipersyaratkan berlakunya asas legalitas dalam segala bentuknya (due process of law), yaitu bahwa segala tindakan pemerintahan harus didasarkan atas peraturan perundang-undangan yang sah dan tertulis. Peraturan perundang-undangan tertulis tersebut harus ada dan berlaku lebih dulu atau mendahului tindakan atau perbuatan administrasi yang dilakukan. Dengan demikian, setiap perbuatan atau tindakan administrasi harus didasarkan atas aturan atau ‘rules and procedures’ (regels). Prinsip normative demikian nampaknya seperti sangat kaku dan dapat menyebabkan birokrasi menjadi lamban. Oleh karena itu, untuk menjamin ruang gerak bagi para pejabat administrasi negara dalam menjalankan tugasnya, maka sebagai pengimbang, diakui pula adanya prinsip ‘frijs ermessen’ yang memungkinkan para pejabat tata usaha negara atau administrasi negara mengembangkan dan menetapkan sendiri ‘beleid-regels’ (‘policy rules’) ataupun peraturan-peraturan yang dibuat untuk kebutuhan internal (internal regulation) secara bebas dan mandiri dalam rangka menjalankan tugas jabatan yang dibebankan oleh peraturan yang sah.
5. Pembatasan Kekuasaan:
Adanya pembatasan kekuasaan Negara dan organ-organ Negara dengan cara menerapkan prinsip pembagian kekuasaan secara vertikal atau pemisahan kekuasaan secara horizontal. Sesuai dengan hukum besi kekuasaan, setiap kekuasaan pasti memiliki kecenderungan untuk berkembang menjadi sewenangwenang, seperti dikemukakan oleh Lord Acton: “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely”. Karena itu, kekuasaan selalu harus dibatasi dengan cara memisah-misahkan kekuasaan ke dalam cabang-cabang yang bersifat ‘checks and balances’ dalam kedudukan yang sederajat dan saling mengimbangi dan mengendalikan satu sama lain. Pembatasan kekuasaan juga dilakukan dengan membagi-bagi kekuasaan ke dalam beberapa organ yang tersusun secara vertical. Dengan begitu, kekuasaan tidak tersentralisasi dan terkonsentrasi dalam satu organ atau satu tangan yang memungkinkan terjadinya kesewenang-wenangan.
6. Organ-Organ Campuran Yang Bersifat Independen:
Dalam rangka membatasi kekuasaan itu, di zaman sekarang berkembang pula adanya pengaturann kelembagaan pemerintahan yang bersifat ‘independent’, seperti bank sentral, organisasi tentara, dan organisasi kepolisian. Selain itu, ada pula lembaga-lembaga baru seperti Komisi Hak Asasi Manusia, Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Ombudsman Nasional (KON), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan lain sebagainya. Lembaga, badan atau organisasi-organisasi ini sebelumnya dianggap sepenuhnya berada dalam kekuasaan eksekutif, tetapi sekarang berkembang menjadi independen sehingga tidak lagi sepenuhnya merupakan hak mutlak seorang kepala eksekutif untuk menentukan pengangkatan ataupun pemberhentian pimpinannya. Independensi lembaga atau organ-organ tersebut dianggap penting untuk menjamin demokrasi, karena fungsinya dapat disalahgunakan oleh pemerintah untuk melanggengkan kekuasaan. Misalnya, fungsi tentara yang memegang senjata dapat dipakai untuk menumpang aspirasi prodemokrasi, bank sentral dapat dimanfaatkan untuk mengontrol sumber-sumber kekuangan yang dapat dipakai untuk tujuan mempertahankan kekuasaan, dan begitu pula lembaga atau organisasi lainnya dapat digunakan untuk kepentingan kekuasaan. Karena itu, independensi lembaga-lembaga tersebut dianggap sangat penting untuk menjamin prinsip negara hukum dan demokrasi.
7. Peradilan Bebas dan Tidak Memihak:
Adanya peradilan yang bebas dan tidak memihak (independent and impartial judiciary). Peradilan bebas dan tidak memihak ini mutlak harus ada dalam setiap Negara Hukum. Dalam menjalankan tugas judisialnya, hakim tidak boleh dipengaruhi oleh siapapun juga, baik karena kepentingan jabatan (politik) maupun kepentingan uang (ekonomi). Untuk menjamin keadilan dan kebenaran, tidak diperkenankan adanya intervensi ke dalam proses pengambilan putusan keadilan oleh hakim, baik intervensi dari lingkungan kekuasaan eksekutif maupun legislative ataupun dari kalangan masyarakat dan media massa. Dalam menjalankan tugasnya, hakim tidak boleh memihak kepada siapapun juga kecuali hanya kepada kebenaran dan keadilan. Namun demikian, dalam menjalankan tugasnya, proses pemeriksaan perkara oleh hakim juga harus bersifat terbuka, dan dalam menentukan penilaian dan menjatuhkan putusan, hakim harus menghayati nilai-nilai keadilan yang hidup di tengah-tengah masyarakat. Hakim tidak hanya bertindak sebagai ‘mulut’ undangundang atau peraturan perundang-undangan, melainkan juga ‘mulut’ keadilan yang menyuarakan perasaan keadilan yang hidup di tengah-tengah masyarakat.
8. Peradilan Tata Usaha Negara:
Meskipun peradilan tata usaha negara juga menyangkut prinsip peradilan bebas dan tidak memihak, tetapi penyebutannya secara khusus sebagai pilar utama Negara Hukum tetap perlu ditegaskan tersendiri. Dalam setiap Negara Hukum, harus terbuka kesempatan bagi tiap-tiap warga negara untuk menggugat keputusan pejabat administrasi Negara dan dijalankannya putusan hakim tata usaha negara (administrative court) oleh pejabat administrasi negara. Pengadilan Tata Usaha Negara ini penting disebut tersendiri, karena dialah yang menjamin agar warga negara tidak didzalimi oleh keputusan-keputusan para pejabat administrasi negara sebagai pihak yang berkuasa. Jika hal itu terjadi, maka harus ada pengadilan yang menyelesaikan tuntutan keadilan itu bagi warga Negara, dan harus ada jaminan bahwa putusan hakim tata usaha Negara itu benar-benar djalankan oleh para pejabat tata usaha Negara yang bersangkutan. Sudah tentu, keberadaan hakim peradilan tata usaha negara itu sendiri harus pula dijamin bebas dan tidak memihak sesuai prinsip ‘independent and impartial judiciary’ tersebut di atas.
9. Peradilan Tata Negara (Constitutional Court):
Di samping adanya pengadilan tata usaha negara yang diharapkan memberikan jaminan tegaknya keadilan bagi tiap-tiap warga negara, Negara Hukum modern juga lazim mengadopsikan gagasan mahkamah konstitusi dalam sistem ketatanegaraannya, baik dengan pelembagaannya yang berdiri sendiri di luar dan sederajat dengan Mahkamah Agung ataupun dengan mengintegrasikannya ke dalam kewenangan Mahkamah Agung yang sudah ada sebelumnya. Pentingnya peradilan ataupun mahkamah konstitusi (constitutional court) ini adalah dalam upaya memperkuat sistem ‘checks and balances’ antara cabang-cabang kekuasaan yang sengaja dipisah-pisahkan untuk menjamin demokrasi. Misalnya, mahkamah ini diberi fungsi pengujian konstitusionalitas undang-undang yang merupakan produk lembaga legislatif, dan memutus berkenaan dengan berbagai bentuk sengketa antar lembaga negara yang mencerminkan cabang-cabang kekuasaan negara yang dipisah-pisahkan. Keberadaan mahkamah konstitusi ini di berbagai negara demokrasi dewasa ini makin dianggap penting dan karena itu dapat ditambahkan menjadi satu pilar baru bagi tegaknya Negara Hukum modern.

10. Perlindungan Hak Asasi Manusia:
Adanya perlindungan konstitusional terhadap hak asasi manusia dengan jaminan hukum bagi tuntutan penegakannya melalui proses yang adil. Perlindungan terhadap hak asasi manusia tersebut dimasyarakatkan secara luas dalam rangka mempromosikan penghormatan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia sebagai ciri yang penting suatu Negara Hukum yang demokratis. Setiap manusia sejak kelahirannya menyandang hak-hak dan kewajiban-kewajiban yang bersifat bebas dan asasi. Terbentuknya Negara dan demikian pula penyelenggaraan kekuasaan suatu Negara tidak boleh mengurangi arti atau makna kebebasan dan hak-hak asasi kemanusiaan itu. Karena itu, adanya perlindungan dan penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia itu merupakan pilar yang sangat penting dalam setiap Negara yang disebut sebagai Negara Hukum. Jika dalam suatu Negara, hak asasi manusia terabaikan atau dilanggar dengan sengaja dan penderitaan yang ditimbulkannya tidak dapat diatasi secara adil, maka Negara yang bersangkutan tidak dapat disebut sebagai Negara Hukum dalam arti yang sesungguhnya.

11. Bersifat Demokratis (Democratische Rechtsstaat):
Dianut dan dipraktekkannya prinsip demokrasi atau kedaulatan rakyat yang menjamin peranserta masyarakat dalam proses pengambilan keputusan kenegaraan, sehingga setiap peraturan perundang-undangan yang ditetapkan dan ditegakkan mencerminkan nilai-nilai keadilan yang hidup di tengah masyarakat. Hukum dan peraturan perundang-undangan yang berlaku, tidak boleh ditetapkan dan diterapkan secara sepihak oleh dan/atau hanya untuk kepentingan penguasa secara bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi. Karena hukum tidak dimaksudkan hanya menjamin kepentingan segelintir orang yang berkuasa, melainkan menjamin kepentingan akan rasa adil bagi semua orang tanpa kecuali. Dengan demikian, cita negara hukum (rechtsstaat) yang dikembangkan bukanlah ‘absolute rechtsstaat’, melainkan ‘democratische rechtsstaat’ atau negara hukum yang demokratis. Dalam setiap Negara Hukum yang bersifat nomokratis harus dijamin adanya demokrasi, sebagaimana di dalam setiap Negara Demokrasi harus dijamin penyelenggaraannya berdasar atas hukum.

12. Berfungsi sebagai Sarana Mewujudkan Tujuan Bernegara (Welfare Rechtsstaat):
Hukum adalah sarana untuk mencapai tujuan yang diidealkan bersama. Cita-cita hukum itu sendiri, baik yang dilembagakan melalui gagasan negara demokrasi (democracy) maupun yang diwujudkan melalaui gagasan negara hukum (nomocrasy) dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan umum. Bahkan sebagaimana cita-cita nasional Indonesia yang dirumuskan dalam Pembukaan UUD 1945, tujuan bangsa Indonesia bernegara adalah dalam rangka melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Negara Hukum berfungsi sebagai sarana untuk mewujudkan dan mencapai keempat tujuan bernegara Indonesia itu. Dengan demikian, pembangunan negara Indonesia tidak terjebak menjadi sekedar ‘rule-driven’, melainkan ‘mission driven’, yang didasarkan atas aturan hukum.

13. Transparansi dan Kontrol Sosial:
Adanya transparansi dan kontrol sosial yang terbuka terhadap setiap proses pembuatan dan penegakan hukum, sehingga kelemahan dan kekurangan yang terdapat dalam mekanisme kelembagaan resmi dapat dilengkapi secara komplementer oleh peranserta masyarakat secara langsung (partisipasi langsung) dalam rangka menjamin keadilan dan kebenaran. Adanya partisipasi langsung ini penting karena sistem perwakilan rakyat melalui parlemen tidak pernah dapat diandalkan sebagai satu-satunya saluran aspirasi rakyat. Karena itulah, prinsip ‘representation in ideas’ dibedakan dari ‘representation in presence’, karena perwakilan fisik saja belum tentu mencerminkan keterwakilan gagasan atau aspirasi. Demikian pula dalam penegakan hukum yang dijalankan oleh aparatur kepolisian, kejaksaan, pengacara, hakim, dan pejabat lembaga pemasyarakatan, semuanya memerlukan kontrol sosial agar dapat bekerja dengan efektif, efisien serta menjamin keadilan dan kebenaran.

14. Ber-Ketuhanan Yang Maha Esa
Khusus mengenai cita Negara Hukum Indonesia yang berdasarkan Pancasila, ide kenegaraan kita tidak dapat dilepaskan pula dari nilai Ketuhanan Yang Maha Esa yang merupakan sila pertama dan utama Pancasila. Karena itu, di samping ke-12 ciri atau unsur yang terkandung dalam gagasan Negara Hukum Modern seperti tersebut di atas, unsur ciri yang ketigabelas adalah bahwa Negara Hukum Indonesia itu menjunjung tinggi nilai-nilai ke-Maha Esaan dan ke-Maha Kuasa-an Tuhan. Artinya, diakuinya prinsip supremasi hukum tidak mengabaikan keyakinan mengenai ke-Maha Kuasa-an Tuhan Yang Maha Esa yang diyakini sebagai sila pertama dan utama dalam Pancasila. Karena itu, pengakuan segenap bangsa Indonesia mengenai kekuasaan tertinggi yang terdapat dalam hukum konstitusi di satu segi tidak boleh bertentangan dengan keyakinan segenap warga bangsa mengenai prinsip dan nilai-nilai ke-Maha-Kuasa-an Tuhan Yang Maha Esa itu, dan di pihak lain pengakuan akan prinsip supremasi hukum itu juga merupakan pengejawantahan atau ekspresi kesadaran rasional kenegaraan atas keyakinan pada Tuhan Yang Maha Esa yang menyebabkan setiap manusia Indonesia hanya memutlakkan Yang Esa dan menisbikan kehidupan antar sesama warga yang bersifat egaliter dan menjamin persamaan dan penghormatan atas kemajemukan dalam kehidupan bersama dalam wadah Negara Pancasila.
Dalam sistem konstitusi Negara kita, cita Negara Hukum itu menjadi bagian yang tak terpisahkan dari perkembangan gagasan kenegaraan Indonesia sejak kemerdekaan. Meskipun dalam pasal-pasal UUD 1945 sebelum perubahan, ide Negara hukum itu tidak dirumuskan secara eksplisit, tetapi dalam Penjelasan ditegaskan bahwa Indonesia menganut ide ‘rechtsstaat’, bukan ‘machtsstaat’. Dalam Konstitusi RIS Tahun 1949, ide negara hukum itu bahkan tegas dicantumkan. Demikian pula dalam UUDS Tahun 1950, kembali rumusan bahwa Indonesia adalah negara hukum dicantumkan dengan tegas. Oleh karena itu, dalam Perubahan Ketiga tahun 2001 terhadap UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, ketentuan mengenai ini kembali dicantumkan tegas dalam Pasal 1 ayat (3) yang berbunyi: “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”. Kiranya, cita negara hukum yang mengandung 13 ciri seperti uraian di atas itulah ketentuan Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu sebaiknya kita pahami.

F. Kesimpulan
Gagasan, cita, atau ide Negara Hukum, selain terkait dengan konsep ‘rechtsstaat’dan ‘the rule of law’, juga berkaitan dengan konsep ‘nomocracy’ yang berasal dari perkataan ‘nomos’ dan ‘cratos’. Perkataan nomokrasi itu dapat dibandingkan dengan ‘demos’ dan ‘cratos’ atau ‘kratien’ dalam demokrasi. ‘Nomos’ berarti norma, sedangkan ‘cratos’ adalah kekuasaan. Yang dibayangkan sebagai faktor penentu dalam penyelenggaraan kekuasaan adalah norma atau hukum. Karena itu, istilah nomokrasi itu berkaitan erat dengan ide kedaulatan hukum atau prinsip hukum sebagai kekuasaan tertinggi.
Dalam sistem konstitusi Negara kita, cita Negara Hukum itu menjadi bagian yang tak terpisahkan dari perkembangan gagasan kenegaraan Indonesia sejak kemerdekaan. Meskipun dalam pasal-pasal UUD 1945 sebelum perubahan, ide Negara hukum itu tidak dirumuskan secara eksplisit, tetapi dalam Penjelasan ditegaskan bahwa Indonesia menganut ide ‘rechtsstaat’, bukan ‘machtsstaat’
Indonesia adalah negara demokrasi berdasarkan hukum yang mengutamakan kepentingan umum. Gagasan Negara Hukum itu dibangun dengan mengembangkan perangkat hukum itu sendiri sebagai suatu sistem yang fungsional dan berkeadilan, dikembangkan dengan menata supra struktur dan infra struktur kelembagaan politik, ekonomi dan social yang tertib dan teratur, serta dibina dengan membangun budaya dan kesadaran hukum yang rasional dan impersonal dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

DAFTAR PUSTAKA

Plato: The Laws, Penguin Classics, edisi tahun 1986. Diterjemahkan dan diberi kata pengantar oleh Trevor J.Saunders.

Jimmly Asshidiqie, Pokok Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : PT.Bhuana Ilmu Populer,2008,

Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, 2004,
Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Ichtiar, Jakarta, 1962,
B. Arief Sidharta, “Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum”, dalam Jentera (Jurnal Hukum), “Rule of Law”, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK), Jakarta, edisi 3 Tahun II, November 2004,

Dahlan Thaib, et al, Teori dan Hukum Konstitusi, Jakarta : Rajagrafindo Persada,2008,

Jimmly Asshidiqie, Konstitusi dan konstitusionalisme, Jakarta : Konstitusi Press, 2005,

Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran kekuasaan Indonesia, MKRI dan PSHTN FH UII, Jakarta, 2005

Leonard Kunarto, Merenungi Kiprah Polri menghadapi Gelora Anarkhi 2, Cipta Manunggal, Jakarta, 1999,

W Levy (Editor), Judicial Review, Sejarah Kelahiran, Wewenang dan Fungsinya dalam Negara Demokrasi, Cetakan Pertama, Penerbit Nuansa dan Penerbit Nusa Media, Bandung. 2005

R. Kent Newmeyer, John. Marshall and the Heroic Age of The Supreme Court, Southern Biography Series, 2001

HUBUNGAN DPR DENGAN BPK

A.Latar Belakang
UUD 1945 memberikan posisi yang sangat tinggi pada BPK sebagai suatu lembaga negara sendiri. Tugas BPK adalah untuk memelihara transparansi dan akuntabilitas seluruh aspek keuangan negara. BPK bertugas untuk memeriksa semua asal usul dan besarnya penerimaan negara dari mana pun sumbernya. BPK bertugas untuk memeriksa dimana uang negara itu disimpan. BPK sekaligus bertugas untuk memeriksa untuk apa uang negara tersebut dipergunakan. Sebagaimana akan dibahas lebih lanjut dalam bagian kedua, keuangan negara di Indonesia bukan saja tercermin pada APBN dan APBD. Keuangan negara itu juga tercermin pada kegiatan BUMN dan BUMD, yayasan, dana pensiun maupun perusahaan yang terkait dengan kedinasan. Bahkan, keuangan negara juga mencakup bantuan atau subsidi kepada lembaga sosial milik swasta.
Dewasa ini, tujuan pemeriksaan BPK adalah untuk memperbaiki tata kelola keuangan negara yang kurang baik selama masa pemerintahan Orde Baru. Perbaikan tata kelola keuangan negara tercermin dalam Paket tiga Undang-Undang Keuangan Negara tahun 2003-20041. Buruknya tata kelola keuangan negara dalam masa Orde Baru telah merupakan salah satu faktor penyebab terjadinya krisis ekonomi Indonesia pada tahun 1997-98. Belum baiknya transparansi dan akuntabilitas fiskal sekaligus merupakan salah satu faktor penyebab akan lambannya pemulihan kegiatan ekonomi Indonesia dalam 10 tahun terakhir dan belum baiknya governance BUMN serta BUMD.
Transparansi dan akuntabilitas keuangan negara diperlukan untuk mewujudkan empat aspek sasaran perbaikan sistem sosial Indonesia, terutama sejak era reformasi setelah runtuhnya pemerintahan Orde Baru. Sasaran yang pertama reformasi itu adalah untuk menggantikan sistem politik yang otoriter dengan demokrasi. Demokrasi politik bukan saja meniadakan peran aktif TNI/POLRI dalam kancah politik, menjamin kebebasan bersuara dan berserikat, menyelenggarakan pemilihan umum yang jujur serta adil secara periodik. Demokrasi juga menuntut transparansi dan akuntabilitas keuangan negara agar rakyat melalui DPR/DPRD dapat menggunakan hak bujetnya. Sasaran kedua reformasi adalah untuk menggantikan sistem pemerintahan yang sentralistis dengan memberikan otonomi luas kepada kabupaten/kota. Sistem sosial Indonesia yang majemuk memerlukan transparansi dan akuntabilitas fiskal sebagai perekat bagi terpeliharanya keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia agar tidak ada rasa curiga maupun kecemburuan antara satu kelompok dan daerah dengan kelompok dan daerah lainnya.
Sasaran ketiga dari reformasi adalah untuk menggantikan sistem ekonomi yang mengandalkan perencanaan terpusat dan campur tangan pemerintah yang berlebihan dengan sistem yang semakin banyak menggunakan mekanisme pasar dan memasuki persaingan global. Sistem perencanaan terpusat dan campur tangan Pemerintah yang berlebihan dimasa lalu itu telah menghasilkan distorsi dan inefisiensi maupun korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Sebaliknya, mekanisme pasar hanya dapat berjalan secara efektif dan efisien jika ada transparansi dan akuntabilitas pelaku ekonomi, termasuk negara. Liberalisasi, deregulasi, privatisasi Orde Baru hanya memindahkan hak monopoli dari sektor negara kepada segelintir kroni penguasa yang tidak punya modal, keahlian, maupun pengalaman. Jika di negara lain, liberalisme dapat meningkatkan efisiensi dan produktivitas ekonomi nasional, di Indonesia justru menimbulkan inefisiensi yang berujung pada krisis ekonomi tahun 1997-1998.
Transparansi dan akuntabilitas fiskal sekaligus memudahkan Pemerintah untuk mengetahui setiap saat posisi keuangannya sendiri agar dapat melakukan pengaturan arus kas dengan baik. Krisis tahun 1997-98 terjadi, antara lain, karena Pemerintah tidak memiliki informasi dan kontrol atas posisi keuangannya sendiri yang tersebar di berbagai instansi dan BUMN/BUMD serta di berbagai rekening individu pejabat negara. Transparansi serta akuntabilitas fiskal itu perlu adalah untuk meyakinkan investor pembeli surat utang negara (SUN). Masyarakat akan enggan membayar pajak dan investor ragu membeli SUN jika tidak ada transparansi dan akuntabilitas fiskal.
Menurut UU No. 15 Tahun 2004, BPK wajib menyerahkan laporan pemeriksaan-nya kepada Lembaga Perwakilan Rakyat (DPR, DPD dan DPRD). Segera setelah diserahkannya kepada Lembaga-Lembaga Perwakilan Rakyat itu, BPK wajib untuk memuatnya dalam website-nya agar dapat di akses oleh masyarakat luas. Hal-hal yang mengandung unsur pidana dilaporkan oleh BPK kepada penegak hukum (Kepolisian, Kejaksaan dan KPK-Komisi Pemberantasan Korupsi). Pada gilirannya, Pemerintah, Lembaga-Lembaga Perwakilan dan para penegak hukum tersebut menindaklanjuti temuan pemeriksaan serta rekomendasi BPK. Sebagai lembaga legislatif yang memiliki hak bujet, DPR dan DPRD dapat menerbitkan Undang-Undang dan mendesak Pemerintah untuk memperbaiki sistem pengelolaan uang serta asetnya. Lembaga Perwakilan Rakyat juga dapat meneruskan kasus tindakan kriminal untuk diusut lebih lanjut oleh penegak hukum.
Hubungan kerja BPK dengan DPR, baik yang menyangkut hasil temuan maupun tentang tindak lanjut hasil pemeriksaan. Dalam UUD 45 Pasal 23 E ayat (2) menegaskan bahwa hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya. Pasal 23E ayat(3) berbunyi : hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang . Jadi UUD45 menegaskan bahwa yang “utama” menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK itu adalah “lembaga perwakilan”, baru badan ( lain ) sesuai undang-undang . Termasuk Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota, serta “penegak hukum” untuk hasil pemeriksaan yang mengandung “unsur pidana”, sebagaimana yang diatur melalui UU No.15 Tahun 2004 serta UU No.15 Tahun 2006 . Tentang hasil pemeriksaan BPK dan tindak lanjutnya antara lain diatur melalui Pasal 17, Pasal 18, Pasal 19, Pasal 20, dan Pasal 21 UU No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, khususnya yang menyangkut “lembaga perwakilan”. Bagaimana tatacaranya diatur melalui kesepakatan antara BPK dengan “lembaga perwakilan”.

B. Perumusan Masalah
Menegaskan posisi BPK dalam penyelenggaraan negara sesungguhnya masih senantiasa dalam posisi yang diperjuangkan . Memang di UUD 45, hukum dasar kita, BPK ditegaskan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri . Tapi dalam kenyataannya, yang memeriksa keuangan negara, lebih dari satu . Memang namanya tidak memeriksa atau pemeriksa tetapi audit dan auditor . Bisa jadi dibawah bendera audit internal atau pengawas internal , tetapi dalam prakteknya antara ekternal dengan internal menjadi susah ditegaskan . Mungkin karena kita masih selalu dalam mencari bentuk .Bangsa yang mencari bentuk .
Karena itu, wajarlah jika tindak lanjut hasil pemeriksaan BPK menjadi lamban kita tegaskan, juga kita laksanakan . Mungkin saja karena kita memang tidak tegas, sehingga acapkali menjadi “negara gado-gado”.
Disatu sisi, pendiri negara kita menempatkan BPK sebagai lembaga negara yang berdiri sendiri, terpisah dari kekuasaan pemerintah dan terpisah pula dari lembaga perwakilan alias “parlemen” .
Melalui konstitusi kita membangun BPK sebagai lembaga negara tersendiri, akan tetapi hukum yang berlaku di negeri ini, kita biarkan masih mengacu pada hukum kolonial . Berpuluh-puluh tahun kita menggunakan hukum Belanda, termasuk peraturan perundangan-undangan yang menyangkut keuangan negara beserta pemeriksaannya . Kita mengacu pada ICW, BAR, dll, dimana ARK ( BPK nya Belanda ) berada didalam lingkup “pemerintah”. Sementara itu, pada sisi lain, kita mengembangkan ilmu audit yang mengacu ke negeri barat, khususnya Amerika Serikat, dimana GAO ( BPKnya Amerika Serikat ) berada dalam lingkup “lembaga perwakilan”.

C. Tujuan Penulisan
Dalam penulisan ini, penulis bermaksud ingin menjelaskan mengenai hubungan atar lembaga tinggi negara khususnya antara DPR dan PBK, serta menjelaskan sedikit permasalahan yang sering kali terjadi disebabkan oleh pelaksanaan tugas dan fungsi dari masing-masing lembaga dalam menjalankan tugas dan saling bersinergi antara satu badan tinggi negara dengan badan lainnya yang masih dalam satu jajaran koordinasi.

D.Tinjauan Pustaka
1.Hubungan Antar Lembaga Negara Pasca Perubahan UUD 1945
UUD 1945 adalah konstitusi negara Indonesia yang merupakan hasil kesepakatan seluruh rakyat Indonesia. Keberlakuan UUD 1945 berlandaskan pada legitimasi kedaulatan rakyat sehingga UUD 1945 merupakan hukum tertinggi dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh karena itu, hasil-hasil perubahan UUD 1945 berimplikasi terhadap seluruh lapangan kehidupan berbangsa dan bernegara. Apalagi perubahan tersebut meliputi hampir keseluruhan materi UUD 1945. Jika naskah asli UUD 1945 berisi 71 butir ketentuan, maka setelah empat kali mengalami perubahan materi muatan UUD 1945 mencakup 199 butir ketentuan.2
UUD 1945 memuat baik cita-cita, dasar-dasar, serta prinsip-prinsip penyelenggaraan negara. Cita-cita pembentukan negara kita kenal dengan istilah tujuan nasional yang tertuang dalam alenia keempat Pembukaan UUD 1945, yaitu: (a). melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; (b). memajukan kesejahteraan umum; (c). mencerdaskan kehidupan bangsa; dan, (d). ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Untuk mencapai cita-cita tersebut, UUD 1945 telah memberikan kerangka susunan kehidupan berbangsa dan bernegara. Norma-norma dalam UUD 1945 tidak hanya mengatur kehidupan politik tetapi juga kehidupan ekonomi dan sosial. Hal itu karena para pendiri bangsa menghendaki bahwa rakyat Indonesia berdaulat secara penuh, bukan hanya kedaulatan politik. Maka UUD 1945 merupakan konstitusi politik, konstitusi ekonomi, konstitusi budaya, dan konstitusi sosial yang harus menjadi acuan dan landasan secara politik, ekonomi, dan sosial, baik oleh negara (state), masyarakat (civil society), ataupun pasar (market).
Keseluruhan kesepakatan yang menjadi materi konstitusi pada intinya menyangkut prinsip pengaturan dan pembatasan kekuasaan negara guna mewujudkan tujuan nasional. Karena itu, menurut William G. Andrews, “Under constitutionalism, two types of limitations impinge on government. Power proscribe and procedures prescribed?.3 Konstitusionalisme mengatur dua hubungan yang saling berkaitan satu sama lain, yaitu: pertama, hubungan antara pemerintahan dengan warga negara; dan kedua, hubungan antara lembaga pemerintahan yang satu dengan lembaga pemerintahan yang lain. Karena itu, biasanya, isi konstitusi dimaksudkan untuk mengatur mengenai tiga hal penting, yaitu: (a). menentukan pembatasan kekuasaan organ-organ negara, (b). mengatur hubungan antara lembaga-lembaga negara yang satu dengan yang lain, dan (c). mengatur hubungan kekuasaan antara lembaga-lembaga negara dengan warga negara.
Dengan demikian, salah satu materi penting dan selalu ada dalam konstitusi adalah pengaturan tentang lembaga negara. Hal itu dapat dimengerti karena kekuasaan negara pada akhirnya diterjemahkan ke dalam tugas dan wewenang lembaga negara. Tercapai tidaknya tujuan bernegara berujung pada bagaimana lembaga-lembaga negara tersebut melaksanakan tugas dan wewenang konstitusionalnya serta hubungan antarlembaga negara. Pengaturan lembaga negara dan hubungan antarlembaga negara merefleksikan pilihan dasar-dasar kenegaraan yang dianut.

2. Trend Perubahan Kelembagaan Negara
Sejak dasawarsa 70-an abad ke-XX, muncul gelombang liberalisasi politik, ekonomi dan kebudayaan besar-besaran di seluruh penjuru dunia. Di bidang politik, muncul gerakan demokratisasi dan hak asasi manusia yang sangat kuat di hampir seluruh dunia. Penggambaran yang menyeluruh dan komprehensif mengenai hal ini dapat dibaca dalam tulisan Samuel Huntington dalam tulisannya “Will More Countries Become Democratic? (1984).4 Dalam tulisan ini, Huntington menggambarkan adanya tiga gelombang besar demokrasi sejak revolusi Amerika Serikat tahun 1776. Gelombang pertama berlangsung sampai dengan tahun 1922 yang ditandai oleh peristiwa-peristiwa besar di Amerika Serikat, Inggris, Perancis, Jerman, dan Italia. Setelah itu, gerakan demokratisasi mengalami backlash dengan munculnya fasisme, totalitarianisme, dan stalinisme terutama di Jerman (Hitler), Italia (Musolini), dan Rusia (Stalin).
Gelombang kedua terjadi sejak berakhirnya Perang Dunia Kedua, fasisme dan totalitarianisme berhasil dihancurkan, pada saat yang sama muncul pula gelombang dekolonisasi besar-besaran, menumbang imperialisme dan kolonialisme. Karena itu, dikatakan bahwa Perang Dunia II berakhir bukan hanya dengan kemenangan negara pemenangnya sendiri, melainkan dimenangkan oleh ide demokrasi, baik di negara-negara pemenang Perang Dunia Kedua itu sendiri maupun di negara-negara yang kalah perang dan semua negara bekas jajahan di seluruh dunia, terutama di benua Asia dan Afrika.4 Namun, gelombang kedua ini mulai terhambat laju perkembangannya sejak tahun 1958 dengan munculnya fenomena rezim bureaucratic authoritarianism di mana-mana di seluruh dunia. Backlash kedua ini timbul karena dinamika internal yang terjadi di masing-masing negara yang baru merdeka yang memerlukan konsolidasi kekuasaan yang tersentralisasi dan terkonsentrasi di pusat-pusat kekuasaan negara.
Gejala otoritarianisme itu berlangsung beberapa dasawarsa, sebelum akhirnya ditembus oleh munculnya gelombang demokrasi ketiga, terutama sejak tahun 1974, yaitu dengan munculnya gelombang gerakan prodemokrasi di Eropa Selatan seperti di Yunani, Spanyol, dan Portugal, dilanjutkan oleh negara-negara Amerika Latin seperti di Brazil dan Argentina. Gelombang ketiga ini berlangsung pula di Asia, seperti di Filipina, Korea Selatan, Thailand, Burma, dan Indonesia. Terakhir, puncaknya gelombang demokrasi melanda pula negara-negara Eropa Timur dan Uni Soviet yang kemudian berubah dari rezim komunis menjadi demokrasi.
Sementara itu, gelombang perubahan di bidang ekonomi juga berlangsung sangat cepat sejak tahun 1970-an. Penggambaran mengenai terjadinya Mega Trends seperti yang ditulis oleh John Naisbitt dan Patricia Aburdene memperlihatkan dengan jelas bagaimana di seluruh dunia, negara-negara intervensionist di seluruh dunia dipaksa oleh keadaan untuk mengurangi campur tangannya dalam urusan-urusan bisnis. Sejak tahun 1970, terjadi gelombang privatisasi, deregulasi, dan debirokratisasi besar-besaran di Inggris, di Perancis, di Jerman, di Jepang, dan di Amerika Serikat. Bahkan hampir semua negara di dunia dipaksa oleh keadaan untuk mengadakan privatisasi terhadap badan usaha yang sebelumnya dimiliki dan dikelola oleh negara.
Perubahan-perubahan itu, pada pokoknya, menuntut respons yang lebih adaptif dari organisasi negara dan pemerintahan. Semakin demokratis dan berorientasi pasar suatu negara, semakin organisasi negara itu harus mengurangi perannya dan membatasi diri untuk tidak mencampuri dinamika urusan masyarakat dan pasar yang mempunyai mekanisme kerjanya sendiri. Dengan perkataan lain, konsepsi negara kesejahteraan (welfare state) yang sebelumnya mengidealkan perluasan tanggungjawab negara ke dalam urusan-urusan masyarakat dan pasar, pada masa kini dituntut untuk melakukan liberalisasi dengan mengurangi peran untuk menjamin efisiensi dan efektifitas pelayanan umum yang lebih memenuhi harapan rakyat.
Perubahan-perubahan dalam bentuk perombakan mendasar terhadap struktur kelembagaan negara dan birokrasi pemerintahan di semua lapisan dan di semua sektor, selama sepeuluh tahun terakhir dapat dikatakan sangat luas dan mendasar. Apalagi, dengan adanya perubahan UUD 1945, maka desain makro kerangka kelembagaan negara kita juga harus ditata kembali sesuai dengan cetak biru yang diamanatkan oleh UUD 1945 hasil empat rangkaian perubahan pertama dalam sejarah republik kita. Kalau dalam praktek, kita mendapati bahwa ide-ide dan rancangan-rancangan perubahan kelembagaan datang begitu saja pada setiap waktu dan pada setiap sektor, maka dapat dikatakan bahwa perombakan struktural yang sedang terjadi berlangsung tanpa desain yang menyeluruh, persis seperti pengalaman yang terjadi di banyak negara lain yang justru terbukti tidak menghasilkan efisiensi seperti yang diharapkan. Karena itu, di masa transisi sejak tahun 1998, sebaiknya bangsa kita melakukan konsolidasi kelembagaan besar-besaran dalam rangka menata kembali sistem kelembagaan negara kita sesuai dengan amanat UUD 1945.

3. Hubungan Antar Lembaga Negara Berdasarkan UUD 1945
Untuk memahami pengertian lembaga atau organ negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the State Organ dalam bukunya General Theory of Law and State. Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever fulfills a function determined by the legal order is an organ.5 Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata hukum (legal order) adalah suatu organ.
Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applying). “These functions, be they of a norm creating or of a norm applying character, are all ultimately aimed at the execution of a legal sanction.6
Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang-undang dan warga negara yang memilih para wakilnya melalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara dalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankan hukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga merupakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian yang luas ini, organ negara itu identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks kegiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik atau jabatan umum (public offices) dan pejabat publik atau pejabat umum (public officials).7
Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materiil. Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu (...he personally has a specific legal position). Suatu transaksi hukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tindakan atau perbuatan yang menciptakan hukum seperti halnya suatu putusan pengadilan.
Lembaga negara terkadang disebut dengan istilah lembaga pemerintahan, lembaga pemerintahan non-departemen, atau lembaga negara saja. Ada yang dibentuk berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh UUD, ada pula yang dibentuk dan mendapatkan kekuasaannya dari UU, dan bahkan ada pula yang hanya dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden. Hirarki atau ranking kedudukannya tentu saja tergantung pada derajat pengaturannya menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Lembaga negara yang diatur dan dibentuk oleh UUD merupakan organ konstitusi, sedangkan yang dibentuk berdasarkan UU merupakan organ UU, sementara yang hanya dibentuk karena keputusan presiden tentunya lebih rendah lagi tingkatan dan derajat perlakuan hukum terhadap pejabat yang duduk di dalamnya. Demikian pula jika lembaga dimaksud dibentuk dan diberi kekuasaan berdasarkan Peraturan Daerah, tentu lebih rendah lagi tingkatannya.
Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi negara, ada dua unsur pokok yang saling berkaitan, yaitu organ dan functie. Organ adalah bentuk atau wadahnya, sedangkan functie adalah isinya; organ adalah status bentuknya (Inggris: form, Jerman: vorm) , sedangkan functie adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya. Dalam naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, organ-organ yang dimaksud, ada yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga atau organ yang disebut bahwa baik namanya maupun fungsi atau kewenangannya akan diatur dengan peraturan yang lebih rendah.
Dalam UU Nomor 22 tahun 2003 terlihat bahwa peran DPR dalam kehidupan bernegara menjadi sangat kuat terhadap Lembaga-Lembaga Negara lainnya. Hal ini didukung oleh fungsi, tugas dan kewenangan yang sangat signifikan. Fungsi DPR meliputi fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan (pasal 25). Tugas DPR hampir meliputi semua aspek mulai dari membuat UU; menyusun anggaran; mengawasi pelaksanaan anggaran; seleksi terhadap anggota Lembaga Negara yang lain; sampai dengan menyerap, menghimpun, menampung dan menindak lanjuti aspirasi masyarakat ditambah tugas dan wewenang lain yang ditentukan oleh UU (pasal 26).
Sudah seharusnyalah bahwa DPR mempunyai kekuasaan yang demikian luas. Yang menjadi persoalan adalah bahwa dalam system perekrutan anggota DPR peran partai politik sangatlah besar dibanding dengan partisipasi yang dapat diberikan oleh rakyat. Peran partai yang sangat besar dalam penentuan nomor urut dalam Pemilu dan dalam proses pemberhentian anggota DPR dalam batas-batas tertentu dapat mengurangi legitimasi dari DPR itu sendiri.
Dari situasi diatas terlihat bahwa walaupun sesungguhnya DPR mempunyai posisi tawar yang kuat terhadap Lembag-Lembaga Negara yang lain, akan Tetapi anggota DPR mempunyai posisi tawar yang sangat lemah terhadap partai politik dari mana ia berasal. Mekanisme recall yang diakomodir dalam UU ini (pasal 85) jika oleh partai politik digunakan tidak pada tempat akan berakibat kontraproduktif terhadap demokrasi di Indonesia. Kalau posisi partai terlalu kuat maka akan sangat mengurangi kebebasan dan fleksibilitas anggota-anggota DPR dalam mengartikulasikan aspirasi masyarakat yang menjadi konstituennya. Jika itu terjadi, situasinya akan kembali seperti zaman Orde Baru.

4. Hubungan BPK dan DPR
Seperti yang telah kita ketahui bersama, konstitusi negara kita, Undang-Undang Dasar 1945, membentuk BPK hanya untuk melaksanakan satu tugas, menegakkan transparansi fiskal guna membantu lembaga perwakilan rakyat dalam melaksanakan hak bujetnya. BPK melaksanakan tugas itu melalui pemeriksaan atau audit pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara.
Naskah asli Undang-Undang Dasar 1945, yang disusun oleh the founding fathers kita menugaskan BPK sebagai satu-satunya auditor yang melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Berbeda dengan di banyak negara lain, Undang-Undang Dasar 1945 menempatkan BPK sejajar dengan lembaga-lembaga negara yang ada dalam struktur negara kita. Di berbagai negara yang lain lembaga auditor ekstemal seperti BPK ditempatkan langsung di bawah lembaga legislatif sebagai pemegang hak bujet. Lembaga legislatif itulah yang menugaskan auditor eksternal untuk melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. Selain tetap mempertahankan pemberian hak eksklusif pemeriksaan keuangan negara kepada BPK, perubahan ketiga dari UUD 1945 justru telah memperkuat posisinya dengan memberikan kedudukan yang “bebas dan mandiri" kepada BPK.
Baik naskah asli maupun perubahan, UUD 1945 menjunjung tinggi transparansi dan akuntabilitas pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. ltulah sebabnya mengapa diberikan kedudukan tinggi, kebebasan dan kemandirian kepada BPK. Maksudnya adalah agar BPK dapat melaksanakan tugasnya secara objektif. BPK dapat memeriksa dan melaporkan keuangan negara sebagaimana adanya, bebas dari pengaruh maupun tekanan politik. Termasuk dari ketiga cabang pemerintahan, baik eksekutif, legislatif maupun judikatif.
Hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada rakyat banyak, utamanya pembayar pajak, melalui wakil-wakilnya di DPR serta DPRD sebagai pemegang hak bujet. Seperti halnya DPR, DPD juga menerima laporan hasil pemeriksaan keuangan Pemerintah Pusat. Sementara itu, DPRD menerima laporan hasil pemeriksaan keuangan pemerintah daerahnya masing-masing. Semuanya itu diatur dalam UU No. 22 tentang Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD (Pasa147) dan UU No. 15 tentang Pemeriksaan dan Pengelolaan Tanggung Jawab Keuangan Negara (Pasal 17, ayat 1).
Walaupun DPD tidak memiliki hak bujet, posisinya sangat penting. Karena DPD memiliki fungsi memberikan pertimbangan kepada DPR dalam hal penyusunan Rancangan APBN Pemerintah Pusat maupun dalam mengawasi pelaksanaannya setelah menjadi APBN.
Dengan menggunakan hak legislasinya, DPR dan DPRD memiliki hak dan wewenang masing-masing untuk menindak lanjuti temuan-temuan BPK. Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyebut bahwa BPK memantau pelaksanaan tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaannya itu. BPK pun dapat memproses secara pidana auditee yang tidak serius melakukan koreksi terhadap temuannya. Temuan-temuan yang mengandung unsur pidana seperti ini wajib diserahkan oleh BPK kepada penegak hukum. Temuan pemeriksaan BPK tersebut merupakan bukti awal yang dapat diperdalam dan ditindaklanjuti oleh penegak hukum.
Memenuhi amanat konstitusi, BPK juga menerima penugasan dari lembaga pemegang hak bujet (DPR dan DPRD) untuk melakukan pemeriksaan khusus. Pemeriksaan khusus itu juga dapat dilakukan berdasarkan inisiatif sendiri, baik atas dasar permintaan pemerintah, pengaduan masyarakat maupun pendalaman pemeriksaan kami sendiri. Atas penugasan dari DPR, kini BPK tengah melakukan pemeriksaan atas penggunaan dana oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU) dan tentang subsidi BBM.
Melalui pemulihan kewenangan serta kebebasan maupun kemandiriannya BPK diharapkan akan dapat menegakkan transparansi fiskal. Pada gilirannya ini akan memulihkan kembali penggunaan hak bujet milik rakyat melalui wakil-wakilnya di DPR dan DPRD yang telah mengalami erosi dalam era otoriter Orde Baru. Pemulihan hak bujet rakyat itu diharapkan akan dapat memperbaiki pengelolaan serta pertanggungjawaban keuangan negara yang selama ini ”morat-marit” sehingga kita dilanda oleh krisis perekonomian sejak tujuh tahun terakhir. Transparansi fiskal sekaligus meningkatkan kesadaran masyarakat membayar pajak maupun kepercayaan mereka memegang Surat Utang Negara (SUN). Transparansi fiskal tersebut juga menambah kepercayaan kreditur internasional dalam memberikan hibah maupun pinjaman kepada Pemerintah Indonesia.

5. BPK – DPR & DPD – Pemerintah
BPK merupakan satu lembaga negara yang memiliki tugas memeriksa keuangan negara secara bebas dan mandiri. Di dalam pelaksanaan tugas tersebut, BPK berhubungan dengan DPR dan DPD selaku lembaga perwakilan yang memiliki fungsi legilasi, budget dan pengawasan serta Pemerintah selaku pelaksana keuangan negara.
Hubungan tersebut mempengaruhi pelaksanaan tugas masing-masing lembaga negara. Bagi BPK, hubungan dengan DPR dan DPD serta pemerintah berpengaruh terhadap pengelolaan pemeriksaan keuangan negara sebagai berikut:
a. Perencanaan Pemeriksaan
Di dalam penyusunan rencana pemeriksaan, BPK harus melakukan komunikasi secara intensif dengan DPR, DPD dan pemerintah. Hal ini dilakukan agar pemeriksaan yang dilakukan BPK sesuai dengan kebutuhan, perhatian, dan mencapai sinergi dari DPR, DPD, dan Pemerintah.
b. Pelaksanaan Pemeriksaan
Pelaksanaan pemeriksaan juga perlu dikomunikasikan dengan baik dengan DPR, DPD dan Pemerintah. Sesuai standar pemeriksaan yang lazim, BPK perlu meminta tanggapan atas pelaksanaan pemeriksaannya untuk menilai keandalan hasil pemeriksaannya di lapangan serta mengkomunikasikan hambatan yang ditemui.
c. Pelaporan Hasil Pemeriksaan
Laporan hasil pemeriksaan merupakan produk pemeriksaan yang harus dapat menarik dan dipahami oleh DPR, DPD, dan Pemerintah.
d. Pemantauan Tindak Lanjut Hasil Pemeriksaan
Keefektifan pemeriksaan terletak pada tindak lanjutnya, sehingga BPK harus aktif memantau tindak lanjut tersebut dan menyampaikannya kepada DPR, DPD, dan pemerintah untuk diambil keputusan yang tepat.

E. Pembahasan
Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK) memiliki mandat yang kokoh di dalam Pasal 23 E – G Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, Undang-Undang (UU) Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Mandat yang kokoh tersebut perlu diwujudkan dalam bentuk hasil kerja yang mampu memenuhi kebutuhan pemangku kepentingan (stakeholders).
Stakeholders BPK yang utama adalah rakyat yang telah memberikan keterwakilannya melalui pemilihan umum kepada lembaga perwakilan (DPR/DPRD dan DPD) serta pemerintah. BPK tidak bekerja semata-mata untuk kebutuhan dirinya – pemenuhan profesionalisme pemeriksaan, tetapi juga memenuhi mandat yang tertuang dalam peraturan perundang-undangan dan kebutuhan stakeholders tersebut.
Menurut UU No. 15 Tahun 2004, BPK wajib menyerahkan laporan pemeriksaan-nya kepada Lembaga Perwakilan Rakyat (DPR, DPD dan DPRD). Segera setelah diserahkannya kepada Lembaga-Lembaga Perwakilan Rakyat itu, BPK wajib untuk memuatnya dalam website-nya agar dapat di akses oleh masyarakat luas. Hal-hal yang mengandung unsur pidana dilaporkan oleh BPK kepada penegak hukum (Kepolisian, Kejaksaan dan KPK-Komisi Pemberantasan Korupsi). Pada gilirannya, Pemerintah, Lembaga-Lembaga Perwakilan dan para penegak hukum tersebut menindaklanjuti temuan pemeriksaan serta rekomendasi BPK. Sebagai lembaga legislatif yang memiliki hak bujet, DPR dan DPRD dapat menerbitkan Undang-Undang dan mendesak Pemerintah untuk memperbaiki sistem pengelolaan uang serta asetnya. Lembaga Perwakilan Rakyat juga dapat meneruskan kasus tindakan kriminal untuk diusut lebih lanjut oleh penegak hukum.
Dengan menggunakan hak legislasinya, DPR dan DPRD memiliki hak dan wewenang masing-masing untuk menindak lanjuti temuan-temuan BPK. Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyebut bahwa BPK memantau pelaksanaan tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaannya itu. BPK pun dapat memproses secara pidana auditee yang tidak serius melakukan koreksi terhadap temuannya. Temuan-temuan yang mengandung unsur pidana seperti ini wajib diserahkan oleh BPK kepada penegak hukum. Temuan pemeriksaan BPK tersebut merupakan bukti awal yang dapat diperdalam dan ditindaklanjuti oleh penegak hukum.
Hubungan kerja BPK dengan DPR, baik yang menyangkut hasil temuan maupun tentang tindak lanjut hasil pemeriksaan. Dalam UUD 45 Pasal 23 E ayat (2) menegaskan bahwa hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya. Pasal 23E ayat(3) berbunyi : hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang . Jadi UUD45 menegaskan bahwa yang “utama” menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK itu adalah “lembaga perwakilan”, baru badan ( lain ) sesuai undang-undang

F. Penutup
Pola hubungan antara DPR dan BPK adalah hubungan saling koordinasi. Dengan menggunakan hak legislasinya, DPR dan DPRD memiliki hak dan wewenang masing-masing untuk menindak lanjuti temuan-temuan BPK.
BPK merupakan satu lembaga negara yang memiliki tugas memeriksa keuangan negara secara bebas dan mandiri. Di dalam pelaksanaan tugas tersebut, BPK berhubungan dengan DPR dan DPD selaku lembaga perwakilan yang memiliki fungsi legilasi, budget dan pengawasan serta Pemerintah selaku pelaksana keuangan negara.
Hubungan kerja BPK dengan DPR, baik yang menyangkut hasil temuan maupun tentang tindak lanjut hasil pemeriksaan. Dalam UUD 45 Pasal 23 E ayat (2) menegaskan bahwa hasil pemeriksaan BPK disampaikan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai dengan kewenangannya. Pasal 23E ayat(3) berbunyi : hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan undang-undang . Jadi UUD45 menegaskan bahwa yang “utama” menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK itu adalah “lembaga perwakilan”, baru badan ( lain ) sesuai undang-undang . Termasuk Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota, serta “penegak hukum” untuk hasil pemeriksaan yang mengandung “unsur pidana”, sebagaimana yang diatur melalui UU No.15 Tahun 2004 serta UU No.15 Tahun 2006 . Tentang hasil pemeriksaan BPK dan tindak lanjutnya antara lain diatur melalui Pasal 17, Pasal 18, Pasal 19, Pasal 20, dan Pasal 21 UU No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, khususnya yang menyangkut “lembaga perwakilan”. Bagaimana tatacaranya diatur melalui kesepakatan antara BPK dengan “lembaga perwakilan”.

G. Daftar Pustaka

Jimly Asshiddiqie, 2003, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, Makalah disampaikan dalam Simposium yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM

William G. Andrews, 1968, Constitutions and Constitutionalism, 3rd edition, (New Jersey: Van Nostrand Company,)

Samuel P. Huntington, 1984, Political Science Quarterly, , yang ditulis untuk diterbitkan dalam David J. Goldsworthy (ed.), Development and Social Change in Asia: Introductory Essays, (Radio Australia-Monach Development Studies Centre, 1991).

Jimly Asshiddiqie, 1994 Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, (Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve,),


Hans Kelsen, 1961, General Theory of Law and State, (New York: Russell & Russell,),

UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;

UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

PERANAN DAN FUNGSI UUD 1945 DALAM SISTEM PEMERINTAHAN REPUBLIK INDONESIA

A.Pendahuluan
Dewasa ini hampir di semua negara mempunyai konstitusi atau undang-undang dasar (Sri Soemantri, 1987: 1). Dengan demikian, konstitusi dan negara merupakan 2 (dua) lembaga yang tidak dapat dipisahkan. Keberadaan konstitusi pada awal pertumbuhan negara-bangsa modern tidak lepas dari pengakuan adanya paham demokrasi, yang pada intinya menyatakan bahwa kekuasaan negara yang tertinggi berada di tangan rakyat (Moh. Mahfud M.D., 1999: 18). Dalam hal ini, negara terbentuk karena adanya “kontrak sosial” antara individu-individu dengan penguasa di mana kepada sang penguasa diberi mandat untuk menjamin pemenuhan dan perlindungan hak-hak asasi individu tersebut. Tidak semua hak-hak asasi tadi diserahkan kepada penguasa, namun sebatas apa yang tertuang di dalam “kontrak” pada saat pembentukan negara tadi. Dalam khasanah peradaban modern, “kontrak” tersebut dituangkan dalam bentuk konstitusi. Dengandemikian, maka konstitusi merupakan fungsi residual dari hak asasi manusia dan bukan sebaliknya (Moh. Mahfud M.D., 1999: 20).
Dengan tertib berpikir demikian, maka dipahami bahwa konstitusi merupakan sarana untuk membatasi penguasa negara. Penggunaan konstitusi sebagai sarana untuk membatasi kekuasaan negara telah menimbulkan paham konstitusionalisme. Di dalam gagasan konstitusionalisme tersebut, konstitusi atau undang-undang dasar tidak hanya merupakan suatu dokumen yang mencerminkan pembagian kekuasaan (anatomy of a power relationship) saja, tetapi dipandang sebagai suatu lembaga yang mempunyai fungsi khusus, yaitu di satu pihak untuk menentukan dan membatasi kekuasaan dan dipihak lain untuk menjamin hak-hak asasi politik warga negaranya. Konstitusi dipandang sebagai perwujudan dari hukum tertinggi yang harus dipatuhi oleh negara dan pejabat-pejabat pemerintah, sesuai dengan dalil “Government by laws, not by men.”
Diskusi tentang fungsi konstitusi di atas dapat diterima jika negara dalam kondisi “normal”, namun acapkali gagal jika dihadapkan pada situasi “tidak normal.” Kenyataan membuktikan bahwa sistem ketatanegaraan suatu negara bukanlah konsep yang statis, terutama bagi negara-bangsa yang belum mempunyai tradisi demokrasi yang mapan. Menurut Gregorius Sahdan (2004: 2), fungsi konstitusi pada masa transisi mulai diperdebatkan ketika terjadi transisi ke demokrasi mulai pasca Perang Dunia II, ketika banyak rezim otoritarian tumbang dari kursi kekuasaannya. Kajian-kajian akademik tentang transisi ke demokrasi itu cukup banyak, namun mayoritas berkutat kepada gambaran bagaimana suatu regime otoritarian yang tampak tangguh dan otonom roboh dalam sekejap mata. Sejumlah ilmuwan yang melakukan kajian itu, antara lain Robert Harvey (Portugal: Birth of Democracy), Guillermo O’Donnel dan Philippe C. Schmitter (Transition From Authoritarian Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Democraties), dan Huntington (the Third Wave of Democracy).
Secara umum, ada 3 (tiga) karakter yang memberi warna kepada setiap masa transisi ke demokrasi, yaitu, pertama, transisi itu mesti disertai dengan rekonstruksi konstitusi dan sistem pemilu yang baru. Kedua, transisi itu harus disertai oleh penyingkiran terhadap aparatus status quo yang menghalang-halangi perubahan ke demokrasi. Ketiga, melakukan pemetaan secara jelas antara pendukung status quo dengan kekuatan penentangnya, sehingga rezim demokratis mampu mengambil langkah yang tegas untuk beralih ke demokrasi (Gregorius Sahdan, 2004: 362-363). Di samping itu, dalam masa transisi itu juga harus diselesaikan persoalan-persoalan di masa lalu, seperti penyalahgunaan kekuasaan dan kasus pelanggaran hak asasi manusia. Masalah yang serupa dalam bentuknya yang bermacammacam tampaknya juga membelit bangsa Indonesia yang saat ini sedang berjuang untuk menyelesaikan masa-masa yang sangat penting bagi masa depannya, yaitu transisi ke demokrasi.

B.Pokok Permasalahan
Berdasarkan atas latar belakang yang telah dipaparkan, diangkat suatu perumusan masalah yaitu: “Bagaimanakah peranan UUD 45 menurut sistem pemerintahan”?

C.Konsep Teori
1.Sistem Politik Indonesia

Indonesia adalah negara kesatuan berbentuk republik, di mana kedaulatan berada di tangan rakyat dan dijalankan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensil, di mana Presiden berkedudukan sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan.
Para Bapak Bangsa (the Founding Fathers) yang meletakkan dasar pembentukan negara Indonesia, setelah tercapainya kemerdekaan pada tanggal 17 Agustus 1945. Mereka sepakat menyatukan rakyat yang berasal dari beragam suku bangsa, agama, dan budaya yang tersebar di ribuan pulau besar dan kecil, di bawah payung Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
Indonesia pernah menjalani sistem pemerintahan federal di bawah Republik Indonesia Serikat (RIS) selama tujuh bulan (27 Desember 1949 - 17 Agustus 1950), namun kembali ke bentuk pemerintahan republik.
Setelah jatuhnya Orde Baru (1996 - 1997), pemerintah merespon desakan daerah-daerah terhadap sistem pemerintahan yang bersifat sangat sentralistis, dengan menawarkan konsep Otonomi Daerah untuk mewujudkan desentralisasi kekuasaan.

2.Undang-undang Dasar 1945
Konstitusi Negara Indonesia adalah Undang-undang Dasar (UUD) 1945, yang mengatur kedudukan dan tanggung jawab penyelenggara negara; kewenangan, tugas, dan hubungan antara lembaga-lembaga negara (legislatif, eksekutif, dan yudikatif). UUD 1945 juga mengatur hak dan kewajiban warga negara.
Lembaga legislatif terdiri atas Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang merupakan lembaga tertinggi negara dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).
Lembaga Eksekutif terdiri atas Presiden, yang dalam menjalankan tugasnya dibantu oleh seorang wakil presiden dan kabinet. Di tingkat regional, pemerintahan provinsi dipimpin oleh seorang gubernur, sedangkan di pemerintahan kabupaten/kotamadya dipimpin oleh seorang bupati/walikota.
Lembaga Yudikatif menjalankan kekuasaan kehakiman yang dilakukan oleh Mahkamah Agung (MA) sebagai lembaga kehakiman tertinggi bersama badan-badan kehakiman lain yang berada di bawahnya. Fungsi MA adalah melakukan pengadilan, pengawasan, pengaturan, memberi nasehat, dan fungsi adminsitrasi.
Saat ini UUD 1945 dalam proses amandemen, yang telah memasuki tahap amandemen keempat. Amandemen konstitusi ini mengakibatkan perubahan mendasar terhadap tugas dan hubungan lembaga-lembaga negara.

3.Fungsi Undang-Undang Dasar 1945
UUD 1945 sebagai sumber pokok sistem pemerintahan RI, terdiri atas:Hukum Dasar Tertulis : UUD 1945 (Pembukaan, Batang Tubuh dan Penjelasan) Hukum Dasar Tidak Tertulis:
Undang-Undang Dasar suatu negara merupakan Hukum Dasar yang tertinggi dalam negara tersebut. Undang-Undang Dasar ini dapat tertulis maupun tidak tertulis. Undang- Undang Dasar adalah merupakan program yang sengaja dibuat yang memuat segala hal yang diaggap menjadi asas fundamental dari negara waktu itu, sehingga Undang- Undang Dasar tertulis menjamin kepastian hukum. Undang-Undang Dasar biasanya mengandung :
1.Ketentuan-ketentuan tentang Organisasi negara dan pemerintahannya
2.Batas tugas dan kekuasaan Negara dan aparatur Pemerintah
3.Hubungan antara Aparaturnya dengan warga negara dan sebaliknya
4.Kewajiban-kewajiban dan hak-hak pokok dari warga negaranya
Sebagai hukum dasar UUD 45 mengatur dan membatasi kekuasaan yang bersifat mengikat & harus menjadi acuan bagi setiap kebijakan dalam kehidupan bernegara.
Pemahaman materi UUD 45 mutlak diperlukan bagi segenap komponen bangsa baik para pejabat, pemimpin/tokoh masyarakat dan juga masyarakat umum.
Sosialisasi materi UUD 45 setelah amandemen masih relatif sangat kurang. Diharapkan dapat dirumuskan suatu metoda penyampaian dan penjelasan materi uud 45 hasil amandemen yang bekerja efektif, teratur serta dapat menjangkau seluruh lapisan masyarakat.
Pada masa pemerintahan ORBA banyak terjadi penyimpangan baik di bidang Pol dan Ekonomi, karena tidak adanya kontrol terhadap jalannya kekuasaan, kurangnya semangat para pemimpin bangsa & adanya beberapa kelemahan dalam UUD 45 sehingga cita-cita bangsa yg terkandung dalam pembukaan UUD 45 tidak dapat diwujudkan melalui mekanisme bernegara yang terkandung didalam pasal-pasalnya.
Selama ini peranan UUD 45 sangat penting :
- Sebagai simbol kemerdekaan dan perlawanan terhadap penjajah
- Sebagai lambang kesetiaan kepada NKRI dan lambang persatuan dan kesatuan bangsa.
- Sebagai lambang perlawanan dalam menegakkan kebenaran dan keadilan.


4. Prinsip Dasar Pemerintahan dan Sistem Pemerintahan Republik Indonesia
Bagi bangsa Indonesia Pancasila sebagai landasan idiil memiliki arti sebagai pandangan hidup dan jiwa bangsa, kepribadian bangsa, tujuan dan cita-cita bangsa, cita-cita hukum bangsa dan negara, serta cita-cita moral bangsa Indonesia.
Pancasila sebagai dasar negara mempunyai kedudukan yang pasti dalam menyelenggarakan pemerintahan negara Indonesia. Ada dua hal yang mendasar yang digariskan secara sistematis, yaitu Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum, dan tata urut peraturan perundangan Republik Indonesia adalah UUD 1945, Tap MPR, UU dan Perpu, PP, Keputusan presiden (Keppres), dan peraturan pelaksanaan lainnya.
Beberapa prinsip dasar sistem pemerintahan Indonesia yang terdapat dalam UUD 1945 (setelah diamandemen) adalah : Indonesia adalah negara hukum, sistem konstitusi, kekuasaan negara yang tertinggi di tangan MPR, Presiden adalah penyelenggara pemerintahan negara yang tertinggi di bawah majelis, presiden tidak bertanggungjawab kepada DPR, menteri negara adalah pembantu presiden, menteri negara tidak bertanggungjawab kepada DPR, dan kekuasaan kepala negara tidak tak terbatas.
Sistem Pemerintahan Republik Indonesia dijelaskan Undang-Undang Dasar 1945, terdiri atas 7 kunci pokok, yaitu :
1) Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum Negara hukum Indonesia adalah negara hukum material, yaitu disamping memenuhi syarat sebagai negara hukum formal ditambah dengan pemerintah bertanggung jawan atas kesejahteraan rakyatnya. Adapun syarat negara hukum formal adalah :
a. Adanya pemisahan kekuasaan (schending van machten)
b. Pemerintah berdasarkan Undang-Undang
c. Adanya pengakuan terhadap hak-hak asasi manusia
d. Adanya peradilan tata usaha negara

Negara Indonesia tidak menganut Pemisahan Kekuasaan, melainkan menganut Pembagian Kekuasaan yang membagi kekuasan menjadi 6, yaitu :
a. Kekuasaan Konstitutif (MPR)
b. Kekuasaan Legislatif (Presiden dan DPR)
c. Kekuasaan Eksekutif (Presiden)
d. Kekuasaan Konsultatif (DPA)
e. Kekuasaan Yudikatif (MA)
f. Kekuasaan Inspektif (BPK)
Pemerintah Indonesia selalu melaksanakan tugasnya berdasarkan Undang-Undang sehingga tindakannya selalu berdasarkan hukum Sampai Era reformasi sebelum adanya amandemen
2) Sistem Konstitusional: Pemerintahan berdasarkan atas sistem konstitusional (hukum dasar), tidak bersifat absolutisme (kekusaan yang tidak terbatas). Sistem ini menegaskan bahwa cara pengendalian pemerintah dibatasi oleh ketentuan-ketentuan konstitusi.
3) Kekuasaan negara yang tertinggi ditangan MPR Menurut pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Dasar –45 dinyatakan bahwa kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR. Dengan demikian MPR adalah mendatarisnya rakyat yang mempunyai kekuasaan tertinggi di Indonesia. Sesudah diadakan amandemen terhadap Undang-Undang Dasar 45 pasal 1 ayat (2) berbunyi : Kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.
4) Presiden ialah penyelenggara pemerintah negara tertinggi di bawah MPR. Menurut penjelasan UUD-45 dinyatakan bahwa dibawah majelis permusyawaratan rakyat Presiden ialah penyelenggara pemerintah tertinggi. Hal ini wajar karena Presiden adalah mandataris MPR.
5) Presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR Dalam penjelasan UUD-45 dinyatakan bahwa disamping Presiden ialah Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden harus bekerja sama dengan DPR dalam membuat Undang-Undang. Kedudukan Presiden adalah sejajar dengan DPR. Sesudah diadakan amandemen terhadap UUD-45 pembuat Undang-Undang bisa saja diusulkan oleh Presiden tetapi keputusan tetap di tangan DPR.
6) Menteri negara ialah pembantu Presiden, Menteri Negara tidak bertanggung jawab kepada DPR Dalam penjelasan UUD-45 dinyatakan bahwa Presiden mengangkat dan memberhentikan Menteri Negara, sehingga kedudukan Menteri Negara tergantung kepada Presiden dan bertanggung jawab kepada Presiden.
7) Kekuasaan Kepala Negara tidak tak terbatas Penjelasan UUD-45 menyatakan bahwa meskipun Kepala Negara tidak bertanggung jawab kepada DPR ia bukan diktator artinya kekuasaannya tidak tak terbatas. Ia harus tunduk kepada Undang-Undang Dasar, tap-tap MPR dan peraturan lain, serta dibatasi juga oleh Menteri Negara Kekuasaannya. Sehingga ia bukan dictator. Sesudah diadakan amandemen terhadap UUD-45 penjelasan UUD-45 dihapuskan.

D.Kesimpulan
1. Indonesia adalah negara kesatuan berbentuk republik, di mana kedaulatan berada di tangan rakyat dan dijalankan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensil, di mana Presiden berkedudukan sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan.
2. Konstitusi Negara Indonesia adalah Undang-undang Dasar (UUD) 1945, yang mengatur kedudukan dan tanggung jawab penyelenggara negara; kewenangan, tugas, dan hubungan antara lembaga-lembaga negara (legislatif, eksekutif, dan yudikatif). UUD 1945 juga mengatur hak dan kewajiban warga negara.
3. UUD 1945 sebagai sumber pokok sistem pemerintahan RI, terdiri atas:Hukum Dasar Tertulis : UUD 1945 (Pembukaan, Batang Tubuh dan Penjelasan) Hukum Dasar Tidak Tertulis
4. Beberapa prinsip dasar sistem pemerintahan Indonesia yang terdapat dalam UUD 1945 (setelah diamandemen) adalah : Indonesia adalah negara hukum, sistem konstitusi, kekuasaan negara yang tertinggi di tangan MPR, Presiden adalah penyelenggara pemerintahan negara yang tertinggi di bawah majelis, presiden tidak bertanggungjawab kepada DPR, menteri negara adalah pembantu presiden, menteri negara tidak bertanggungjawab kepada DPR, dan kekuasaan kepala negara tidak tak terbatas.

E.Daftar Pustaka

Bagir Manan. 1999. Lembaga Kepresidenan. Yogyakarta: UII Press.
_______________. 2000 Teori dan Politik Konstitusi. Jakarta: Ditjen Dikti Depdiknas.
_______________. 2003. DPR, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 Baru. Yogyakarta: UII Press.
_______________. 2004.Perkembangan UUD 1945. Yogyakarta: UII Press.
Eep Saefullah Fatah.2000. Zaman Kesempatan: Agenda-Agenda Besar Demokratisasi Pasca Orde Baru.Bandung: Mizan.
Gregorius Sahdan.2004. Jalan Transisi Demokrasi Pasca Soeharto.Yogyakarta: Pondok Edukasi.
K.C. Wheare.1975. Modern Constitutions. London: Oxford University Press.
Mark Brzezinski. 1998. The Struggle for Constitutionalism in Poland.London: Macmillan Press Ltd.
Moh. Mahfud M.D. 1999. Hukum dan Pilar-pilar Demokrasi.Yogyakarta: Gama Media.
Moh. Mahfud M.D.1999. “Amandemen UUD 1945 ditinjau dari Kekuasaan Legislatif”.makalah seminar DPP Golkar.
Ni’matul Huda 2005. Negara Hukum, Demokrasi, dan Judicial Review. Yogyakarta: UII Press.
Ruti G. Teitel.2004. Keadilan Transisional Sebuah Tinjauan Komprehensif (terjemahan). Jakarta: ELSAM.
Samuel P. Huntington.1991. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman & London: University of Oklahoma Press.
Sekretariat Negara RI. 1999.Risalah Sidang BPUPKI dan PPKI. Jakarta: Sekretariat Negara.
Sri Soemantri. 1987.Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi. Bandung: Alumni.
http://witantra.wordpress.com/2008/05/30/sistem-pemerintahan/antra’s Weblog May 30, 2008